第1354期

NASA探索冥王星容易,向国会要钱却很难

对于民主国家的太空探索来说,钱可不是要多少就有多少。

六十秒读懂专题

“为什么要探索太空”,人们在问这一问题时,忽略了一个重要前提:政府探索太空的钱从哪里来。从冥王星计划启动到探测器掠过冥王星的15年间,美国国家航空航天局(NASA)的预算已经缩减了50%;NASA需要提前准备两年后的预算请求,并提交白宫获得白宫支持;但白宫说了不算,白宫需要将NASA在内的所有行政机构预算请求汇总提交给国会;只有民选国会才有资格讨论并批准每年的拨款法案,白宫的预算请求在国会会遭到重重阻击;最后总统将签署通过的拨款法案;除了白宫和总统,社会组织可能也会改变NASA的政策。 [阅读全文]

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导语:7月14日,美国“新视野”号成为人类历史上首个掠过冥王星的探测器,中国有科学家羡慕NASA,抱怨国内太空项目资金难寻。但实际上对于NASA来说,送“新视野”号去冥王星容易,但向民选国会要钱可要难得多。

NASA每年的财政预算在逐年递减:相比20世纪60年代“太空竞赛”时期,NASA每年可支配的数字预算从联邦总预算的3%下降到2015年的0.5%

中国人通常以为,美国国家航空航天局(NASA)只是一个科研机构,但NASA其实也是美国联邦政府的一个行政机构。每个财年NASA的预算,是整个联邦政府预算的一部分。在2000年“新视野”号(New Horizons)项目正式组建时,NASA的预算占整个联邦预算的0.75%,而到了2015年“新视野号”近距离飞掠冥王星时,这一数字下降到了0.50%

NASA人可能会无比羡慕20世纪60年代:在1964年,NASA消耗了3.52%的联邦预算;在1965年,则是4.31%;在1966年,NASA一共花了59亿美元,考虑通货膨胀,这笔钱在2015年将值435亿美元,而2015年NASA的预算不过只有180亿美元。相比起“太空竞赛”的黄金时期,如今NASA手头可要紧得多。

NASA要对未来的钱“未雨绸缪”:要制定2016财年的预算请求,NASA需要从2014年春天就着手准备,预算提交流程复杂:NASA各分中心 – NASA总部 – 白宫 – 回传给NASA总部 – 白宫

和其他行政机构类似,NASA通常会未雨绸缪,为2年后的预算做打算。例如,倘若NASA想制定2016财年(2015.10.1 – 2016.9.30)的预算请求(Budget Request),他们会从2014年春天开始,一直忙碌到2016年初。

NASA会先在内部协调汇总全美各分中心各部门的预算请求(春季、夏季),再将这些请求提交给白宫管理与预算办公室(Office of Management and Budget, OMB)(夏季),OMB协调包括NASA在内的所有行政机构预算请求(秋季),再将修改后的预算请求回传给NASA,NASA要考虑到底是接受修改还是找白宫的人商量(秋末),最后NASA把最终版预算请求提交给白宫(冬季)。

NASA的预算请求必须要获得白宫支持:2004年小布什政府的“星座计划”,由于资金不足等原因,在2010年遭到奥巴马政府的扼杀,作为交换,奥巴马政府同意给NASA增加总预算

在行政分支中,白宫是NASA的“头儿”,NASA的政策,就是白宫的政策。NASA的预算请求,需要获得白宫的支持。2004年,乔治•W•布什宣布开启“星座计划”(Constellation program),计划2020年载人重返月球,并登陆火星。该计划包括一个新的宇宙飞船“猎户座”(Orion),一个新的火箭发射系统“阿瑞斯”(Ares)。但由于资金一直不足,2010年2月,奥巴马向国会提交了2011财年预算请求,决定以不给予任何预算资金的方式干掉“星座计划”,而以此为补偿,白宫将在总预算请求中增加NASA的总预算资金。

但预算请求白宫说了不算,只有民选机构国会才有资格批准:NASA提交预算请求给白宫 - 白宫汇总所有行政机构预算请求提交给国会 - 国会讨论并批准预算 - 总统最后签署预算法案

人们对1970年NASA科学家的回信《我们为什么要探索宇宙》(Why Explore Space)应该耳熟能详,但却往往忽略了一个重要的前提:只有民选的国会,才有资格批准政府能花多少钱来探索太空;独断专权的花钱探索,并不配称为探索。换句话说,“太空竞赛”时期,美国政府花钱是正当的,苏联政府就是不正当的。

还是以2016财年为例。经过了2014年3月-2015年1月的博弈与妥协,NASA最终在2015年1月向白宫提交了2016财年的预算请求。不过流程也才走了一半。根据美国法律,“掌控钱袋子”是民选国会这一立法分支的职能之一。2月,白宫将汇总包括NASA在内所有行政机构的预算请求,提交给国会;3月-4月,国会进行听证;4月-9月,国会参众两院讨论消除分歧,并通过统一拨款法案;10月左右,总统签署该拨款法案。要指出的是,在2015年3月,国会正热火朝天听证2016财年预算请求,与此同时,NASA内部马不停蹄地开始了2017财年预算请求的准备。

国会拨款委员会权力大:对于2016财年,众议院共和党人希望NASA多探索其他星球,而不是地球;参议院则决定增加NASA的航天发射系统的预算

国会讨论的核心恐怕非拨款委员会莫属。众议院和参议院都设有的拨款委员会,而每个拨款委员会下属都有12个小组委员会,NASA的预算隶属于“商业、司法、科学小组委员会”来管辖(Commerce, Justice, and Science (CJS) subcommittee)。例如,2015年5月20日,众议院拨款委员会通过了CJS小组委员会2016财年的开支法案(spending bill),该法案决定减少NASA的2.65亿美元的地球科学(Earth Science)计划预算,增加将近2亿美元行星科学(Planetary Science)计划的预算,特别提高了探索木卫二的预算。

2015年6月11日,参议院拨款委员会通过了CJS小组委员会的开支法案,给NASA的2016财年开出183亿美元的预算,这比起奥巴马政府的预算请求和众议院提交的开支法案削减了2.8亿美元。但该委员会斥巨资,对空间发射系统(Space Launch System,SLS)增加5.44亿美元,达到了19亿美元,NASA一直希望SLS系统最终能被用于“火星任务”。接下来,参众两院分别通过的开支法案需要调和分歧,形成统一拨款法案,交由总统签署。

白宫提交的NASA预算请求,将在国会遭遇重重阻击:奥巴马无法全盘废止“星座计划”,因为涉及7000人的饭碗,该选区议员不答应;他也无法全盘推行“火星任务”,因为有议员认为原计划太低效

由于国会535名议员(435名众议员,100名参议员)来自不同的选区,他们需要对各自选区的选民负责到底,因此白宫提交的关于NASA的预算请求可能会在国会遭到重重阻击。例如,奥巴马政府决定废止布什政府开启的“星座计划”,就引起了许多议员的愤怒。“星座计划”中的宇宙飞船“猎户座”与火箭“阿瑞斯”两个项目,已经在佛罗里达州肯尼迪航天中心等地提供了数千个就业岗位,前宇航员、佛罗里达州参议员比尔•尼尔森(Bill Nelson)为本州7000名“星座计划”的雇员奋斗了一年,最终保住了其中的“猎户座”项目,而“阿瑞斯”项目被SLS项目取代。

奥巴马政府和被共和党控制的国会都十分赞成“火星任务”(Mars Mission),但双方对前往火星的方式上有着巨大分歧,分歧焦点在于前往火星的敲门砖——“小行星转向任务”(Asteroid Redirect Mission, ARM)。这项饱受诟病的任务旨在利用探测器,把一颗小行星回拖到围绕月球运行的一条轨道,然后派宇航员前去探访。共和党众议员约翰•库伯森(John Culberson)在2013年说,“我爱NASA,但是推动一颗岩石绕着月球转,绝不是卓有成效的利用时间和稀缺资源的方式”,和其他共和党人一样,他更支持布什的“星座计划”。2015年2月,奥巴马政府提交2016财年预算请求,NASA总体预算略有增加,但和“小行星转向任务”相关的项目预算都不同程度受到了削减。

除了白宫和国会,社会组织也可能改变NASA轨迹:探索冥王星任务2次被取消,数次被延迟,美国行星学会通过游说、请愿、听证等多种形式,拯救了冥王星任务和“新视野”号

尽管是非营利组织,某种程度上,美国行星学会(The Planetary Society)拯救了探索冥王星的任务。在“新视野”号之前的探索任务是“冥王星快车”号(Pluto Express),2000年10月,NASA宣布取消该任务,因为“预算无法承担”、“国会指定削减该预算”,美国行星学会向国会山的议员递交了超过10000封信,表达民众支持任务的意愿,2000年12月,NASA恢复冥王星任务;到了2001年2月,布什政府提交预算请求,再次取消冥王星任务,预算请求到达国会,由此美国行星学会常务理事和董事长开始经常往国会跑,进行听证,2001年7月-9月,参众议员分别增加了冥王星任务的预算;2011年11月,“新视野”号开始进行方案挑选和设计。

但到了2002年4月,小布什政府再次决定无限期推迟“新视野”号,美国行星学会再次请求各路人马到白宫和国会进行游说,并组织10000名民众签署请愿书,促使“新视野”号获得2003财年1.1亿美元预算,并申请2004财年1.3亿美元的预算;但到了2003年,众议院又试图削减“新视野”号5500万预算,美国行星学会再次向国会施压,国会最终在2003年9月通过2004财年全额的1.3亿美元预算。正如美国行星学会博客所说的那样,“如果不是美国行星学会及其会员以及支持者的努力,冥王星和它冰冻的卫星只会在接下去数十年里继续保持神秘。”

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