另一面

中国的无人海岛开发授权自90年代初期开始，各地分散采取不同的授权开发方式，直到2010年才开始实施《中华人民共和国海岛保护法》。长期以来，由于缺乏统一的法律规定和对生态环境的规制保护，造成在法律上和生态环境保护上的问题。由于立法保护不足,无居民海岛的开发利用曾经出现无序、无度、无偿的“三无”状况。

例如，2011年11月海南海业发展公司向海口市海洋与渔业局提供的《海口市海岛调查报告》显示, 海口市辖区共有13个海岛中,12个无居民海岛均位于东寨港红树林国家自然保护区内,其中7个无居民海岛已有水产养殖活动。这些养殖活动对自然环境造成破坏,排水污染周边海域,养殖用地权属关系十分混乱。

从上世纪90年代开始到的无人岛开发存在法律授权不明确的问题。广东省原阳江市江城区海陵镇人民政府将阳江第二大岛南鹏岛发包给李宗岑造林种果（含多种经营），当时的海陵镇政府以很低的价格将南鹏岛承包期限定位“70年”，李遂在岛上进行绿化等工作，并打算开展旅游业经营。2012年，阳江市海陵岛经济开发试验区管委会将李宗岑告上法庭，要求确认当时的合同无效。法院一审判决镇政府无权将岛屿承包给私人，遂认定当年的承包协议无效。

由于许多无人岛屿的行政归属没有划清，有些地方行政区认定毗邻本地辖区的无人岛就属于本区管辖，擅自将其纳入开发计划并进行转让，并由此和相邻省市产生纠纷。例如，由于各方都把争议岛屿列入本地的开发规划和实施，浙江和福建就“七星岛”、山东和江苏就“前三岛”都有过激烈争议，甚至产生肢体上的冲突。

美国政府在内政部之下单独设立一系列专门行政管理机构负责海岛的综合管理和治理。目前，这些机构主要由海岛事务办公室和跨部门海岛事务综合管理局构成。此外，还包括国家海洋和大气管理局与内政部鱼类和野生动物服务机构等一些专业海洋资源保护机构，它们负责海岛的资源保护和维护工作。

相对于有人居住的岛屿，无人居住的岛屿会较容易保留其最原始的生态系统和生命体系。美国海军或者美国海岸警卫队定期去各个无人居住的海岛巡视，美国有关环保部门或者非官方环境组织也会针对不同海岛所具有的特殊资源加以研究和保护。因此，有一些无居民海岛只对科学家和研究人员开放。

美国联邦环境保护署的执法行动在无居民海岛生态系统的维护方面，拥有不可挑战的权威和职责。同样，美国各州的水资源保护机关——例如马萨诸塞州水资源管理局和都市事务监察委员会——在保护地面水海岸带资源海岛环境方面，必要时都可以行使禁令救济的权力。他们可以要求有关机构建立过滤厂来净化海岸带以及海岛周边的环境系统。

司法系统也大力支持对海岛的原生态进行保护。美国法院有判例认为，纵使某些无居民海岛的开发具有明确的商业性协议的约束，在开发项目的规划上也符合合同的规定，但是在合同执行中任何项目的变更，都要进行环境的重新评估。

为了发展无居民海岛的经济，美国联邦通过法律逐渐赋予自由联邦更大的无居民海岛治理权。在英美普通法系下，无居民海岛通常被视为公地。以北马里亚纳群岛自由联邦的开发模式为例，为了提高无居民海岛的土地价值，当地在可以开发的无居民海岛上采纳了灵活的融资机制，将信托机制引入到无居民海岛的开发中，并且成立北马里亚纳群岛公共土地公司，以便管理北部地区无居民海岛的开发利用。而且公共土地公司代表着公共的利益，该机制下一些机构被法律赋予了受托责任，负责高标准、谨慎、负责的增进土地价值、维护公共权益。

为了强化对无居民海岛的管理，美国的北马里亚纳群岛自由联邦还通过了第 10-57号 公共土地法令，建立一个相对独立的公地委员会，以强化对无居民海岛的管理和融资。这一法令改变了传统的公共土地的管理体制，其管理公地的法律依据是明确和独立的，富有权威性。与此同时，这一管理体制同时也规制融资渠道。开垦无居民海岛土地和商业租赁等需要大量的融资，其主要方式是就是授权相关机构来承担公共债务，资助收购私人土地做公共用途。