出品 | 网易航空作者 | 忠义双全袁宫保
1944年11月，应美国政府邀请，国民政府航空委员会副主任毛邦初少将、国民政府顾问张嘉璈、驻华盛顿公使刘锴，前往芝加哥参加首次国际民用航空会议。
此时，世界反法西斯战争的结局已经明朗化，由于战争客观上对航空技术的巨大推进，急需要详细法规对日益增多的航空行为进行规范。
经过一个多月的讨论，五十二个参会国签署了被誉为“世界航空运输的法律基础”“国际民航组织宪法”的《国际民用航空公约》(Convention on International Civil Aviation)，后来它有了一个更通俗简短的名字《芝加哥公约》(Chicago Convention)。
毛邦初，时任国民政府航空委员会副主任，原照片由李赞先生提供。
芝加哥会议中首次提出了航权（Traffic Rights）的概念，笔者认为航权即国与国之间使用航空器并使用领空进行商业活动的权利。
· 第一航权：领空飞越权。
· 第二航权：技术经停权。
· 第三航权：目的地下客权。
· 第四航权：目的地上客权。
· 第五航权：中间点权或延远权。
· 第六航权：桥梁权。
· 第七航权：完全第三国运输权。
· 第八航权：连续的国内运输权。
· 第九航权：非连续的国内运输权。
第一航权，即简单的允许他国航空器飞跃领空。第九航权，允许他国航司经营本国内的国内航班。可见航权从一到九对外部的开放程度越来越高，对航司而言取得他国的高级别航权也就更难。
1944年，各国代表齐聚芝加哥，起草《芝加哥公约》。
由于航权是缔约国之间对等开放，此时本国民航实力竞争力越强，越倾向互相开放高级别航权，这样可以获得对方市场，对方却没有足够运力与自己竞争。
美国参加第二次世界大战后，其航空公司广泛参与与战争相关的活动。泛美、环球、联合航空等美国航司在战争期间积极为军方培训飞行员，运输飞机以及物资到前线。
在1944年大战胜利曙光出现时，美国航司已经有了完善的航线网络，而且对比欧洲同行有着更新更强大的机队，多数飞机都是仅有一两年的全新飞机。
此时，美国航空公司已经准备好了在战后的国际民航市场上占据主导地位。
1944年，各国代表签署《芝加哥公约》。
芝加哥会议上，美国代表团长、国家航空咨询委员会顾问小阿道尔夫伯里极力主张“航空自由论”，主张缔约国完全放开航权，在航行自由的前提下进行完全市场竞争；而实力被战争削弱的英国则与英联邦国家则主张严格管控航空运输业的“航空秩序论”，对两国间的航班运营权进行对等的分配。
长期僵持后，最终英联邦国家与美国各退一步，在1946年签署《百慕大协定》，协定规定缔约国之间互相开放第五航权，进行“有限的航权”开放，这是一种“航空自由论”和“航空秩序论”折中的产物。其中，第五航权，即为本国民航飞机可以执行其他两国的联程航班，并在途径国上下货物旅客，但是每个联程航班必须返回本国着陆一次。
《百慕大协定》使美国航空企业可以参与到英联邦国家市场中来，美国在国际航空运输领域中的实力迅速远超英国。七十年代全球航空业在石油危机中衰退萎缩，为维护本国航空业利益，英国宣称退出《百慕大协定》。
“开放天空Open Skies”
1978年，美国政府颁布《航空公司放松管制法》，正式实施航空自由化政策，取消国内市场票价、航线和时刻表的管制，允许航空公司到所辖区域内外的第三个城市开通航线。
此举加剧了美国国内市场竞争，掀起了美国国内航企破产重组浪潮。1979年~1984年，全美国有超过40家航司向法院申请破产，此轮破产潮的一大特点就是普遍以成立时间较短、机队规模不大的中小航司为主。
这次的破产兼并浪潮，同样大幅提升了美国航司的市场竞争力，兼并重组下的美联航、美航和达美航空凭借强大的国内客源和航线网络，取代了泛美航空、环球航空和东方航空成为美国新一代的三大航空公司。
经历了国内充分自由化竞争选择后的美国航司竞争力增强，天空开放往往更有利于美国航空公司占领国际市场，因此美国政府通过了《国际航空运输竞争法》，积极与其他国家互相开放高级别航权。
1992年8月5日，美国运输部提出了“开放天空Open Skies”政策，在该政策下，美国与缔约国任意航点之间对航路和航权类别不加任何经营限制。1992年，美国首先与荷兰签订了第一份“开放天空”协议，随后美国与欧洲多国签署了“开放天空”协议。
1997年，欧盟所有航空公司都可获得27个成员国的国内运输权，此后欧盟委员会认为美国与欧洲一些国家的天空开放协议对其他成员国造成经济损失，开始反对美国与每个欧盟成员国单独谈判。
2002年，欧洲法院宣布，规定非欧盟国家与欧盟成员国单独协商天空开放的双边协议，违反欧盟规定。
2008年6月24日，欧盟取代成员国与美国签署了新的“天空开放”协议，确保了欧盟单一航空运输市场的整体利益，美国和欧盟成员国之间开放了不受限制的货运第七航权，和有限制的客运第七航权。
第七航权，本国的民航飞机可以在其他两个国家间，接载乘客和运载货物，而不用像联程航班一样必须返回本国。
同时，美国向欧盟航司开放了部分政府采购市场，欧盟航司获得了美国政府承包商航空运输服务的提供权，以及美国政府官员部分航空服务提供权。但是美国以涉及国家安全为由拒绝对欧盟航司开放其国内市场。
此时，英国伦敦希思罗机场出发的跨大西洋航线，占据了欧美直航航线的三分之一，几乎被英国航空、维京大西洋航空、美国联合航空、美国航空垄断。
美欧第二阶段“开放天空”后，法航利用第七航权开辟了伦敦-洛杉矶航班。美国大陆航空公司，爱尔兰航空公司都新增了到美国的航线，此后五年，跨大西洋航线的吞吐量增加了超过30%，增速远超业界平均，汉莎航空集团也顺势变成了超大型航企。
开放高级别航权有利于增加竞争，会加剧航司的优胜劣汰，同时对市场有着积极的促进作用。但是，本国航司偏弱的情况下，开放高级别航权就会对本国航司造成灭顶之灾。泰国就长期拖延与美国的航空运输双边协议。
海湾三杰
好运气终有结束的一天，历来在“天空开放”中只占便宜的美国航司很快也碰上了硬骨头。
中东地区地处中西方交通要冲，战后石油资源巨额财富使海湾各国迅速致富。美国与海湾地区签署“天空开放”协议后，“海湾三杰”阿联酋航空、阿提哈德航路、卡塔尔航空凭借着独特的地理位置、强大的资本实力、以国家战略打造的高效率中转场，还有得天独厚的燃油条件迅速壮大。
“海湾三杰”在亚洲往返美国市场的份额不断提升的同时，还通过控股欧洲航司迅速渗透入欧美航线市场。比如阿提哈德航空通过购买柏林航空转进欧洲，汉莎航空曾经对此进行过极力的阻止；卡塔尔航空购买了49%的意大利航空股份，借意大利航空的第七航权进入美国市场，为此，美国航司声称意大利航空是卡塔尔航空的代理，并非合法的欧洲航司，双方口舌之争一直不断。
在“海湾三杰”的强有力的竞争下，美国航空、达美航空和美联航败下阵来，不得不减少了部分航线。2012年，美国航空关闭了芝加哥-新德里航线；2014年，美联航关闭了华盛顿-迪拜-多哈航线；2015年，达美关闭了阿姆斯特丹-孟买航线。
美国企业的一个特征是：失去了技术优势之后，往往喜欢用政策手段对付商业对手。
2015年，美国航空、达美航空、美联航空向美国交通部提交了55页的报告，称阿联酋航空，阿提哈德航空和卡塔尔接受了阿联酋和卡塔尔政府的大量非法补贴，在美国市场上低价倾销航班，严重影响了美国航司的利益。三家美国航司的首席执行官还会见奥巴马政府高级官员，提议限制海湾航司飞往美国的航班数量、废弃与海湾国家的“开放天空”协议。
中国航权开放
新中国于1974年加入了《芝加哥公约》，时至今日，我国共批准北京、上海、广州、海口、天津、南京、银川、郑州、鄂尔多斯、满洲里，西安，西安等十几座城市像向部分国家开放第五航权，其中香港国际机场总航班量的15%是第五航权航班。
2020年6月，中国民航局颁布了《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》首次开始试水部分开放第七航权。
《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》——试点内容
(一)中国民用航空局在现有航权安排之外，鼓励并支持指定的外国空运企业在海南省具有国际航空运输口岸的地点经营第三、四、五航权以及试点经营第七航权的定期国际客运和/或货运航班，第七航权航班每条航线客、货总班次最高每周分别为7班。海南省已开放的第三、四、五航权航班无班次限制。
(二)指定的外国空运企业经营上述第三、四、五航权航班时，可根据双边航权安排规定的航线表及运力额度，在海南与中国境内除北京、上海、广州以外的具有国际航空运输口岸的地点之间行使客运中途分程权，每条航线班次最高每周为7班。
(三)指定的外国空运企业经营上述第七航权航班时，在海南与中国境内的其他地点之间无串飞或中途分程权。
(四)第七航权的试点开放政策按照国家外交、航空安全、应急管理以及运输发展等宏观调控政策实施。中国民用航空局根据宏观调控需要、公共利益考虑或依据试点评估结果，适时调整第七航权试点开放政策。
《实施方案》明确了指定的外国空运企业经营第七航权航班时，在海南与中国境内的其他地点之间无串飞或中途分程权，每条航线客货总班次每周最高分别为7班。也就是说，不允许外航飞机在经营第七航权时，从海南再飞往国内其他目的地，或乘客在海南中转再飞往其他目的地。
海南省是一个岛屿，由于海峡的隔离，改革开放以来一直习惯性的作为各种新型政策的试点，此前最早向境外航司开放了第三、第四和第五航权。
此外，海南地理位置处于边境，临近东南亚各国，受益于此，美兰国际机场的航线不仅覆盖全国，还与东南亚各国形成紧密联系的航线网，海南省省内也发展出海航这样的超大型航空集团。
首先在海南部分开放第七航权，可以为海南航空集团的大量运力寻找新的市场，使海航发挥竞争力优势更直接与境外航司参赛，同时由于海岛先天的隔离，对其他省市民航市场的影响又减少到最小。这一政策充满了中国式的智慧。
本文来源：网易航空专稿
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