从权力逻辑到能力逻辑：75年了，疫情后世界需要联合国2.0

（原标题：从权力逻辑到能力逻辑：75年了，疫情后世界需要联合国2.0）

第75届联大一般性辩论正在进行之中。由于受疫情的影响，今年的联大会场显得有些空荡，但议程依然满满。除了开幕式、一般性辩论、高级别会议等“规定动作”，今年的大会还有一些“自选动作”，如纪念联合国成立75周年高级别会议、生物多样性峰会、加快结束新冠疫情特别会议、“可持续发展目标时刻”活动等。

联合国秘书长古特雷斯认为，新冠疫情是联合国成立以来面临的最大挑战，因为其不确定性，它比二战结束时的挑战可能更为严重和复杂。从一定意义上讲，联合国正处于一个十字路口。

经历四分三个世纪的联合国需要变革

联合国成立于75年前，现已步入“古稀之年”。75年来，联合国会员国从创建时的51个扩大到现在的193个，功能从维持国际和平安全拓展到促进世界发展和保护人权等，大量非国家行为体参与联合国工作。联合国的规模和使命已大大超出创立者们的设想。

联合国成立后，世界很快陷入冷战。好在联合国在实践中开创性地实施维和行动，在国际社会开展全球安全治理，提供公共安全产品，从而没有被东西方冷战所“淹没”。大量新兴民族独立国家加入联合国后，联合国又推出四个“发展十年战略”，帮助中小国家的经济和社会发展。尽管一直面临霸权主义和强权政治的挑战，联合国依然推动国际关系的民主化和法治化，扮演了多边主义中心的角色。

冷战结束后，安全和发展问题复杂化，人权问题更加突出。国际冲突国内化和国内冲突国际化，使联合国维和行动难以适从。尽管进行了几次维和改革，但成效并不明显。南北差距扩大、脆弱国家数量激增、贫困问题更加严重，发展不平衡和不充分成为世界性难题。联合国把人权提升为三大工作支柱之一，但在促进和保护人权方面缺乏强有力的手段。

联合国面临的挑战是系统性和根本性的。然而，联合国的现有机制和议程远远不足以应对这些挑战。我们这个时代和世界需要一个升级版的联合国。要应对全球性威胁、推进全球治理、为世界人民服务，联合国需要“变革”，而不仅仅是“修补”。以托管理事会为例，其使命在二十多年前就已经完成，作为六大宪章机构之一依然存在，却“名存实亡”。而处理与安全和发展同等重要的人权事务的人权理事会只是联大的下属机构，与安全理事会和经社理事会相比显然“名不符实”。

从避免世界性战争转变为应对全球性威胁

成立联合国的初衷是为了避免世界再次遭受战祸。《联合国宪章》把维持国际和平与安全的首要责任赋予安理会特别是为结束二战做出最大贡献和牺牲的五个常任理事国。大国一致的游戏规则加上“五常”先后拥有核武器，使大国之间以及世界规模的战争的可能性几乎为零。取而代之的是地区和国内冲突。但这些冲突已不至于危及以联合国为核心的国际体系和国际秩序。

冷战结束后特别是进入新世纪以来，国际社会面临的主要威胁不再是国家之间的冲突，而是全球性问题。其中最为突出的是恐怖主义、金融危机、气候变化和新冠疫情。在国家、地区和全球层面的共同努力下，恐怖主义和金融危机的威胁已得到一定程度的缓和。气候变化的威胁依然严重并且是长期的，但巴黎协定的签订意味着国际社会已达成共同应对的政治共识和承诺。

然而，在新冠疫情面前，国际社会再次陷入困境。这一方面是由于这一全球性威胁是突如其来和前所未有的，另一方面是由于包括联合国在内的国际社会没有做好应对全球性威胁的理念、制度和能力的准备。事实上，在应对恐怖主义和金融危机时，联合国已被边缘化。联合国促成了气候变化的巴黎协定，但美国的退出和很多国家承诺的不到位，全球气候治理并不顺利。联合国也未能从应对恐怖主义、金融危机和气候变化这些全球性威胁中实现变革，因而在面对新冠疫情这一更严重的全球性威胁时显得有些力不从心。

如果说为了避免世界性战争，联合国遵循的是“权力逻辑”，即大国拥有更大的权力和责任，和平与战争主要取决于大国；那么，为了有效应对全球性威胁，联合国需要有一种“能力逻辑”，即那些在解决全球性问题方面更有能力和贡献的（国家和非国家）行为体拥有更多的话语权和决策权。这是联合国变革的出发点和基本方向。

从协调主权国家提升为服务世界人民

新冠疫情是全球公共卫生危机，并造成全球经济和社会危机。它一方面与其它全球性威胁相叠加，另一方面又引发和加剧了大国竞争和地缘政治冲突。应对全球性危机需要有全球性方案，但我们至今没有这样的方案。

疫情发生后，联合国大会和安理会通过了多个应对疫情的决议，联合国秘书长发起了“联合国2019新冠病毒病全面应对行动”，世界卫生组织启动了全球人道主义响应计划和“COVID-19团结应对基金”。但这些决议和行动主要是“应对”，而不是从根本上“治理”。

为了有效应对未来更多和更大的全球性问题的挑战和威胁，联合国的根本出路是从“协调各国行动之中心”转变成为服务“联合国人民”的中心。

一是从国家利益到人的价值。联合国会员国都有各自的国家利益，联合国的各项工作是为了促进会员国的利益和国际社会的共同利益。但联合国有更伟大的使命，即各国人民的价值和人类的共同价值。新冠病毒直接威胁人的生命和健康，却并没有挑战各国的主权、领土、制度和意识形态等核心国家利益。疫情造成的经济社会危机进一步加剧弱势人群的贫困和不平等。联合国应引领全球抗疫在挽救和保护人的基本权利和价值方面取得更多进展。

二是从国际合作到全球治理。联合国是国际合作的平台和机制，更应成为全球治理的平台和机制。国际合作着眼于会员国的利益，依靠主权国家的力量解决会员国面临的共同问题。面对疫情的全球蔓延，抗疫合作显得乏力和滞后。国际合作抗疫有共识，但缺行动。与主权国家和政府相比，企业、非政府组织、科学家等非国家行为体在全球抗疫合作中更加积极和富有成效。而这正是全球治理的动力和优势所在。联合国应动员和整合这些非国家行为体力量，在联合国体系及其全球议程中发挥更大作用，形成全球治理的新架构。

三是在变革创新中获得新生。战后75年也是联合国不断变革和创新的75年。面对冷战新格局，联合国创新性地实施维和行动；随着新兴独立国家的加入，联合国创新性地推出发展十年、千年发展目标和可持续发展议程；为了更好地保护人权，联合国创新性地倡导“保护的责任”和“普遍定期审查”。联合国还通过理念规范的创新和机构体制的改革，尽管屡经挫折，但仍保持强大的生命力，也避免了重蹈一战后成立的国联的覆辙。新冠疫情是联合国面临的前所未有的挑战，也是联合国自我革新的一次契机。

75年前，联合国为战争后的世界带来希望；75年后的今天，期待联合国2.0为疫情后的世界带来新希望。

（张贵洪，复旦大学联合国与国际组织研究中心主任）

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