（原标题：中国“复关”谈判之初）
1986年到1991年,国务院决定我为代表团团长,主持中国“复关”谈判的有关工作。这是中国漫长“复关”和加入WTO道路的第一阶段。今天,对这件事情比较了解的人已经不多了,社会上还有一些似是而非的看法。我找出当年的笔记,结合自己的记忆,把这个问题梳理了一下。
“复关”工作启动
从1983年1月国务院批准同意申请“复关”到1986年7月正式向关贸总协定递交“复关”申请,中间一共是三年半的时间。在这段时间里,我们做了大量的准备工作,应该讲是比较充分的。
国务院成立了“复关”领导小组,第一任组长是国务委员张劲夫,后来是国务院副总理田纪云;副组长由外经贸部部长、外交部部长和海关总署署长担任,成员包括各相关部门的负责同志。
我们做了大量调查研究,比如派代表列席关贸总协定缔约方大会,向关贸总协定秘书处咨询准备工作主要努力方向,派代表团到已加入关贸总协定的匈牙利、南斯拉夫这两个社会主义国家考察,后来还去巴基斯坦进行了考察。
我们也做了不少培养人才的工作,曾专门请匈牙利派专家来给我们讲课。和双边贸易人才相比,有关关贸总协定需要的多边贸易人才,培养起来要困难得多。
1983年7月,我们加入了国际纺织品贸易协定。这个协定虽然不是关贸总协定下面的一个协定,但是由关贸总协定组织谈判达成的。1984年10月,我们又通过申请成为关贸总协定缔约方大会观察员。
当然,最重要的工作是撰写贸易制度备忘录,这是正式申请时要提交的主要资料。当时我们对申请“复关”的程序真是不太懂,计划先老老实实地把贸易制度备忘录写好,然后和申请书一起递交。备忘录从中国人口面积开始写起,内容包括经济体制、外贸体制、税收体制、价格体制等等,一直写到中国有关经济贸易的出版物,统统都在里头,很复杂,写起来非常难。因为内容涉及国内众多的部门、行业,要大家商量着写,所以协调组织任务很繁重,时间耗费很多,最后还要经过国务院核准,才能拿出去。
1986年,围绕着7月正式提交申请,有三件事非常重要,可以说开启了“复关”谈判进程。
1986年1月,我在华盛顿同美国贸易代表署(USTR)谈纺织品贸易配额问题。谈判快要结束的时候,美方内部来了一个电话,说他们负责多边贸易谈判的助理代表道格拉斯·纽科克想见见我。我说可以,随后就和他见了一面。这次见面虽然纯粹是礼节性的,他给我介绍了关贸总协定的一些情况,但可以说是中美双边谈判的前奏曲。当时我刚刚担任外经贸部部长助理,并不负责“复关”谈判任务,但非常意外地第一次接触到关贸总协定的事务,后来“复关”谈判中的中美双边谈判就是由我们两个人主持的。当时我们部里分管多边贸易的是另一位领导,可能部领导商量过了要我来接,但是还没有正式跟我谈过。我后来想,美国人约我谈,可能是他们得到了一些消息。在我访美的前几天,关贸总协定总干事邓克尔首次访华,赵紫阳总理会见了他,专门提出希望早一点解决“复关”的问题。随后,外经贸部领导也会见了他,在谈话中,有可能透露出今后“复关”谈判由我来负责。
第二件事比较重要,对1986年7月正式递交申请起了关键性作用。6月,我到日内瓦参加联合国开发计划署第33届理事会,当时已经明确由我接管多边贸易事务了。这个会本身并不特别重要,我主要有两个任务:一是广泛接触驻日内瓦的各国大使,听取他们对中国“复关”应该怎么进行的意见。二是1986年9月关贸总协定缔约方部长级会议将在乌拉圭召开,中国想参加这次会议和乌拉圭回合谈判,但作为观察员,不知道能不能参加,要打听一下。
这期间,欧共体驻日内瓦的大使给了我们不少帮助。他是越南裔,对中国态度很友好,讲的话也很诚恳。他说,乌拉圭会议的参会资格问题已经讨论过了。有资格参加会议的是两种国家和地区,一种是关贸总协定的缔约方,另一种是已正式提出加入关贸总协定申请的国家和地区。我对他说,我们是想正式提出申请,但我们是这么考虑的,先写好贸易制度备忘录,然后与申请书一起递交。但是备忘录起草要费很长时间(实际上,按当时的进度,再过半年时间也写不出来)。他说,你们不需要这样,可以先递交申请书,三个月之后或者半年之后再提交备忘录,这是关贸总协定允许的。他说的情况,我们以前真是不知道啊!我脑子里马上就想,申请书一页纸,很容易写,贸易制度备忘录很长,不好写。应该向国务院建议,调整一下程序,先递交申请书,争取参加9月的乌拉圭会议。我和钱嘉东大使商量,他也同意。第二天,我去拜访关贸总协定总干事邓克尔,向他透露,我们可能会先递交申请书,然后再提交贸易制度备忘录。他马上反应过来,说你们是不是想参加乌拉圭会议?我说,有这个意思,但更重要的是我们写贸易制度备忘录很费时间。
我一回国,就向外经贸部党组汇报,并由外经贸部向国务院写了报告,建议先递交申请书。国务院很快同意。因此,7月就由钱嘉东大使在日内瓦正式向关贸总协定递交了申请书。
第三件事,是
乌拉圭会议召开之前,美国国内放出一种空气,说中国参加关贸总协定是不可能的事情,中国现阶段的经济体制跟关贸总协定不符。因此,我们到了乌拉圭以后,也很犹豫,到底和美国人谈还是不谈?后来,我们经过团内商量,决定还是谈,了解一下美国人的态度。出乎意料的是,我们正式向美方提出会谈的建议后,美国代表团迅速答复同意。双方各派出4人,于
在乌拉圭外交部长举行的一次招待会上,我认识了李显龙,他当时任新加坡贸易部部长。在关贸总协定各种场合,通用的语言只有英语,但后来李显龙说,我们讲中国话吧。我当然没有意见。他的中国话讲得很好,给我印象很深,从此我们成了朋友。那天晚上,我还认识了现在的香港特首曾荫权,那时候他是香港贸易署一名比较年轻的官员。1991年我到香港工作以后,曾荫权跟我联系很多,我们经常谈到关贸总协定的有关信息。
在乌拉圭开会期间,我们还有一项重要任务,就是推动乌拉圭同台湾当局断交，和我们建交。当时,乌拉圭羊毛出口非常困难,他们想多出口羊毛到中国,但是因两国间无政府贸易协定,中国普通关税税率比较高,乌拉圭竞争不过其他国家,希望中国给予优惠税率。当时,通过民间贸易协定的形式,中国给予了乌拉圭一年的优惠政策作为照顾,但马上就要到期了,乌拉圭上下非常着急。我一到乌拉圭的机场,来自政府、工商界、新闻界的人围了一大堆,都是问有关羊毛的问题。我说带来了一些解决的办法,会跟你们政府的外交部长谈。记者问这个信息能不能登报,能不能告诉总统,我说都可以。后来我和乌拉圭外交部长伊格莱西亚斯见面,在谈到羊毛问题时,我表示,中国政府为了表示友好,愿意再给你们一年的优惠,但是这个问题要真正解决,必须两国之间达成正式的贸易协定。这个意思是很清楚的。仅仅隔了一年多,1988年,乌拉圭与台湾当局断交,中国和乌拉圭正式建交并随后签订了政府间贸易协定,乌拉圭产品向中国出口,可享受最优惠关税。
多边谈判
中国“复关”具体谈判分为两部分,一部分是双边谈判,一部分是多边谈判,两者同时交叉进行。中国与关贸总协定成员之间进行的市场准入谈判属于双边谈判,重点解决市场准入问题,涉及关税逐步降低、进口限制逐步取消等内容。多边谈判,即中国议定书和工作组报告书的谈判和起草过程,重点解决遵守关贸总协定规则,中国在关贸总协定中的权利和义务问题。只有多边、双边谈判全部结束后,才能完成法律文件的起草工作。
我们递交了贸易制度备忘录之后,关贸总协定就开始成立中国工作组。工作组采取自愿报名的原则,凡是关贸总协定的缔约方,在截止日期之前,都可以报名参加。一共有30多个国家报名参加中国工作组。这时候,在谁担任工作组组长问题上,发生了争论。主要是美国和欧共体各有人选互不相让。最后的结果是,由中立国家瑞士驻日内瓦大使吉拉德担任中国工作组组长。
中国代表团当时的成员不仅有外经贸部的同志,其他相关部门的同志也参加。我手头上有一份1987年4月给中央的建议名单,参加的部门包括外经贸部、外交部、海关总署、国家物价局等,还有两位特别顾问,一位是中央财经领导小组的副秘书长,一位是中国社科院世界经济与政治研究所所长。同时,我们还根据谈判的实际需要,请国家经委、国家计委、中国人民银行、外汇管理局、财政部、税务总局、农业部、国家统计局等单位的同志参加。在回答各国提问时,有一些专业问题是请他们讲的,我们讲的不权威、不清楚。
在我担任中国代表团团长期间,从1988年2月正式开始审议我国贸易制度备忘录到1989年5月,中国工作组一共开了七次会议,主要是审查我国对外贸易制度,以便缔约方评估我国的对外贸易制度是否符合关贸总协定的基本要求。
首先是各国大使围绕贸易制度备忘录进行提问,我们予以答复,称为“答疑”阶段。这样的提问、答复不是一次完成的,而是反复进行,一直到满意为止。有人统计过,我们前前后后回答了近2000个问题。前面提到的欧共体驻日内瓦大使在答复问题的技巧上,又给了我们很大帮助。他说,答复问题的方式有三种:对比较有把握的问题,当场答复;对复杂一点的问题,可以准备一下,下次答复;对回答不了的问题,置之不理。即便如此,答复工作也不是轻而易举的,中国代表团付出了很大努力,白天答复的问题,晚上还要整理成英文书面稿,第二天发给大家;同时,白天暂时回答不了的问题,晚上也得准备。我们的同志真是相当好,工作非常认真刻苦,要知道当时我们的工作条件非常艰苦,和现在没法比,住的不是酒店,而是我们驻日内瓦使馆的一个招待所;经费也很有限,过了吃饭时间,去餐馆吃饭经费不够,只能买一点面包在房间里凑合一下。
按照程序,在答疑阶段之后是对中国外贸体制进行评估。就是拿中国的外贸体制和关贸总协定的规则进行对比,找出哪些符合、哪些不符合。不符合的,必须改革,而且要列出改革的进度表,至于过渡时期怎么办,也要讲清楚。
多边谈判虽然有30多个国家一起参与,但基本上还是以美国为主导,欧共体居于次席。在一年多的时间里,虽然有些国家认为中国贸易制度在某些方面很不符合关贸总协定的要求,但整个气氛还算友好,总体来说也比较顺利,完成了对中国贸易制度的初步评估。其中原因,我觉得有这么几条:第一条,中国实行了改革开放的政策,发展方向是符合“复关”基本要求的。第二条,中国市场广大,对发达国家有吸引力。第三条,中央决策正确,中国代表团工作耐心细致。中国代表团在国务院领导下,工作态度诚恳,几乎是有问必答,暂时回答不了的问题,下一次答复,讲完以后还提供英文的书面材料。第四条,美国和欧共体的政治态度,这是重要的原因。西方国家的主要对手苏联当时还没有解体,而且基本没有进行经济体制方面的改革,而中国的改革开放从1978年以来已经进行了好几年,其势头被西方普遍看好。
1989年政治风波之后,风云突变,以美国为首的西方发达国家粗暴干涉中国内政,对华实行经济制裁,把阻止中国“复关”作为其中重要内容。
那时候,工作组会议停了,高层人员往来也停了,像我这样级别的官员不能到美、欧去了,人家不接待。在这种情况下,我们派了外经贸部国际司的一位副司长,到几个主要发达国家跑了一趟,向他们介绍我们的情况,敦促召开中国工作组会议。
1990年夏天,根据国务院的指示,我率领代表团到七个友好国家访问,向他们说明中国政府对于台湾加入关贸总协定的立场,提出了三项原则:第一,中华人民共和国政府是中国唯一的合法政府,台湾是中国领土不可分割的一部分;第二,如果台湾要加入,应该是在中国加入之后才能考虑,而且台湾必须是以“台、澎、金、马单独关税区”的名义。第三,台湾要加入关贸总协定,要同中国政府商量,达成协议之后才可以考虑。1991年10月,李鹏总理致函关贸总协定各缔约方首脑和关贸总协定总干事,再次重申了这三条原则。其实,这三条原则最早是1988年12月我在加拿大蒙特利尔乌拉圭谈判中期审评会期间提出的。当时台湾当局非正式提出要加入关贸总协定,我就此向新闻记者发表了一个正式声明,其中就包括这三项原则。台湾报纸当时评价,大陆对台湾加入关贸总协定,前面是机关枪,后面是铁丝网,让他们动弹不得。
双边谈判
双边谈判也是以美国为主导的。那时候美国很积极,走在别的国家前面,欧共体曾试图取而代之,实际上做不到。美国和欧共体都是谈判桌上的老手,虽然有矛盾,配合还是很默契的。在我主持中国代表团谈判工作期间,中美双边谈判一共进行了五次,中国和欧共体双边谈判进行了三次。
1986年11月,美国代表团访华,开始第一轮非正式磋商,美方对中方提出五点要求;1987年4月,中美第三轮非正式磋商在北京举行,我们提出三项原则、两项要求,由此定下了谈判的主题。美方的五点要求是:第一,贸易制度的统一性。全中国只能有一个统一的贸易制度,不能有几种贸易制度。第二,贸易制度透明度。一切与贸易有关的法律和司法判决、普遍适应的行政裁决和贸易管理的规章都要公开。我们当时为了应付这项要求,创刊出版了一个对外贸易文告,现在还在发行。第三,非关税措施,凡是与关贸总协定规定不一致的都要修改,包括海关估价、进口许可证、数量限制等。第四,价格改革。价格要反映生产要素成本和供求关系,要说明价格改革的时间表和改革的范围。第五,特殊保障条款。当中国某项商品对美国出口激增,美国市场受到“扰乱”时,可以对中国出口商品采取限制措施,包括提高关税。我们提出的三项原则就是前面提到的中国“复关”三原则;两项要求是:第一,美国要给予中国无条件最惠国待遇;第二,美国要给予中国普遍优惠制(GSP)。按照美国的法律,给中国这样的共产党国家最惠国待遇要一年一审,这实际上不符合关贸总协定的基本原则。发达国家给予发展中国家的优惠,不需要发展中国家回报,这叫普惠制。这是发展中国家享有的一种优惠待遇,中国是发展中国家,当然也应该享有。但美国1974年国内贸易法规定,不允许共产党国家享受单边优惠,这是一种明显不合理的歧视态度。
在中美双边谈判中,当时双方都表现了较大的灵活性和积极达成协议的意愿,因而进展比较顺利。1988年12月第四轮非正式磋商时,双方都提出了议定书草案。
1989年政治风波之后,中美双边谈判中断了四年。1993年3月,美国派代表团到北京进行第六轮非正式磋商。团长还是纽科克。他们知道我那时已在香港工作,专门绕道香港拜访我。我接待了他们,并做了工作,说明中国治理整顿取得了很大成效,改革开放正在加快推进。他们很高兴。不过,这次磋商毕竟是在中断四年以后进行的,双方主要是了解情况,相互摸底,没有什么实质性成果。
中国和欧共体的谈判,总体上进展也比较顺利。1987年6月,外经贸部副部长李岚清率团到布鲁塞尔,同欧共体进行了第一轮非正式磋商。当时,欧共体态度比较生硬:第一,对中国“复关”,是不是叫恢复关贸总协定的缔约方地位,以后再解决;第二,发展中国家的定义不适合中国;第三,为对中国出口到欧共体的商品进行数量限制进行辩护。其实,不论是关贸总协定还是现在的WTO,都不允许搞数量限制。我们明确要求欧共体取消数量限制,将来在议定书中写清楚。第四,以中国经济体制不透明、尚未定型为借口,提出特保条款。和美国有所不同的是,欧共体同意和我们谈关税减让问题。美国人不同意和我们先谈关税减让,准备到最后谈。1988年12月,欧共体代表团到中国访问,进行第二轮非正式磋商,态度发生了较大变化:第一,赞成中国“复关”;第二,承认中国发展中国家的地位,但是要求中国随着经济的发展承担更多的义务;第三,承诺在五年之内取消进口中国商品的数量限制。但是,欧共体对特保条款一点也没有放松。1989年3月,我率领代表团到欧共体总部,进行第三轮非正式磋商,其他内容都相似,但有一点不同,欧共体把取消对进口中国商品的数量限制和中国接受特保条款挂钩。
我们在同美国、欧共体进行双边非正式磋商的同时,也没有忽略同其他成员国和地区的磋商,特别是日本、加拿大、印度、泰国、澳大利亚、新西兰这些国家。有些是开始了双边关税减让谈判;有些是工作组会议期间进行非正式磋商;有些是相互派代表团进行非正式磋商,这一期间,我到泰国去过两次,到印度去过一次,他们的部长也到过中国和我们谈。但是这些国家都唯美国、欧共体马首是瞻,普遍是等待、观望的态度,取得的实质性进展很少。
1989年有望“复关”吗?
1989年四五月间,关贸总协定中国工作组完成对中国贸易制度的初步评估之后,社会上有一种乐观情绪,认为当年就有希望完成谈判,“复关”成功。这可能是受到了国外某些报道的影响,美国人确实私下表示过希望在一年之内就完成谈判,欧共体代表团也讲过希望中国加入关贸总协定的事情1989年能够完成。但我们这些实际参与谈判工作的人从来没有这么想过,因为面临的障碍还很多,要谈的问题不少,且很复杂,要在一年内都解决可能性不大。
首先是体制上的障碍,当时我们的贸易和经济体制很多方面确实和关贸总协定的要求还有很大距离。当时我们改革实际上是在向社会主义市场经济体制方向走,市场经济的因素不断增多,但市场经济尚不发达,甚至还不敢提市场经济(当时只提商品经济),同时在贸易非歧视原则方面、对外贸易制度公开透明方面、税率统一方面,也有很多不符合关贸总协定要求的内容。
第二个障碍是很多概念解释不清楚。尤其是为了解释中国经济体制的性质,我们很费脑筋。从1986年到1990年,我们经济体制的名称几乎每年都有变化,比如:1986年是社会主义有计划的商品经济,1987年是计划和市场有机结合的机制,1988年是社会主义有计划的商品经济,1989年是计划经济与市场调节有机结合的社会主义商品经济,1990年是计划经济与市场调节相结合的体制。为了能根据国家最新确定的体制名称对外介绍,我们一般选在4月出去磋商,因为3月份全国人大开会,政府工作报告会有一个最新的准确的表述。但是中外语言的差别,又带来新的问题,如我们讲中国是有计划的商品经济,但是商品经济经官方翻译成的英文,在关贸总协定中又有特定含义,指的是初级产品经济,中国怎么可能是这种经济啊!外国人搞不懂。我们讲计划调节和市场调节有机结合,外国人说,你们一会儿市场调节,一会儿计划调节,这种经济体制很不稳定,加入以后很难遵守关贸总协定的规则。没有办法。为了让大家听得懂,我们只好在私下解释,中国的体制就是有计划的市场经济。外国人一下子就明白了。但这不能在正式场合讲,更不能留下文字,因为当时还有不少人反对用市场经济一词。记得有一次国务院开会,张劲夫同志主持。我当时刚从日内瓦回来,代表外经贸部参加。我有感而发,提出“有计划的商品经济”对外解释有很多不方便,人家听不懂,我们是不是可以翻译成“有计划的市场经济”。结果马上有人站出来坚决反对,说这是原则性不同,商品经济怎么能等于市场经济呢?张劲夫同志也不好做决定了。一直到1992年小平同志南方谈话和党的十四大确定社会主义市场经济体制的改革目标以后,谈判第一阶段的核心问题才迎刃而解。1992年10月召开的关贸总协定中国工作组第11次会议,正式结束了对我国对外贸易制度长达6年的审议。
第三个障碍是对关贸规则认识的差异,有一些我们认为很好的政策,人家不这样看。1988年关贸总协定总干事邓克尔第二次访华时,我们专门派了一位处长陪同他到深圳、武汉等地参观。他到北京以后,我代表外经贸部正式和他见面。我很高兴地向他介绍中国的改革开放,特别把经济特区做了详细介绍。但他听了以后不以为然,说不管经济特区,还是其他什么特殊政策,在关贸总协定看来,中国是一个统一的关税区,要执行一个统一的外贸政策,进出口税率应该到处都一样。他这么一说,我们就不好解释了。后来我向国务院领导汇报此事,领导同志认为邓克尔说的有道理,我们是统一的国家,应有统一的外贸政策。关于边贸的优惠税率的问题,按关贸总协定的规则,也要说明它的合理性和必要性,而不能任意规定。
此外,在双边谈判方面,遗留下来的问题不少,有的非常复杂。比如美国、欧共体都提出特殊保障条款。我们为此邀请国内著名大学的法律专家多次座谈。大家认为,接受特保条款势在必行,但是在措辞上要写得非常周到、严密,不能被轻易引用。我记得当时设计的文字,花了很大的精力,非常严谨。关税减让谈判,当时和美国还没有开始谈,非常费工夫,不是一天两天就能完成的。
总之,认为1989年就能“复关”成功缺乏根据,是过分乐观了。
本文摘自中共党史出版社《百年潮》2010年第1期一书，中共党史出版社独家授权刊摘发布。
本文来源：中共党史出版社
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