十项申请全面拒绝回复 决定依法申请行政复议

 

问：10月10日，交通运输部在媒体披露上海发放全国第一张专车牌照之后两天，就专车管理规范（正式名称为《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》）向社会公开征求意见。

11月2日，作为律师的你以普通消费者的身份向交通运输部提出了关于专车新政的信息公开申请。现在进展如何？对方给予回复了吗？

吴飞：11月25日我收到了对方的回复。信息告知书针对我提出的10项申请，均未做任何正面回复，其中9项使用“不属于政府信息”的官僚化托词拒绝，其余的1项，又以涉密的方式拒绝公开。也就是说，交通运输部对我的全部申请项目全面拒绝回复。

 

问：那么你对这份回复满意吗？如果不满意，下一步你有什么打算？

吴飞：基本不满意。我决定依法向交通运输部提出行政复议申请。

 

 

继续沿用出租车方式管理专车是意见稿中最大的问题

 

问：当时为什么要提交这份申请？

吴飞：我认为专车极大的方便了出行，但在专车规范制定过程中，还缺乏消费者的声音。我也是普通的消费者，直接向有关部门申请信息公开，也是为了更好的了解政策。

同时，我也注意到传统出租车司机据说有很多的群体行动，但似乎也缺乏专业理性的社会团体为他们代言，为他们的利益发声。

当时征求意见发出后，公众反响强烈，多数人认为意见稿沿用出租车管理体制去管理专车是不合时宜的。不仅不利于专车的发展，不利于刚刚兴起的共享经济模式的发展，也不利于整个创业创新环境的发展。就消费者而言，这么做也将消费者出行退步到原来打车难、打车贵的困境中。

专车新政虽然公开征求意见，但相关规范的制定过程还缺乏足够的公开透明，作为一个研究者，我已经写过几篇文章解读。

 

问：征求意见稿将专车界定为网络预约出租汽车，并通过七章五十条的篇幅，对专车加以规制监管。你认为征求意见稿主要的问题是什么？

吴飞：我认为存在的问题主要有三大方面。

首先，继续沿用旧有的出租车管理体制管理专车是所有问题的核心所在。这意味着专车平台需与司机签订劳动合同，意味着专车要到县级部门去申请审批，意味着数量管制，意味着车辆八年报废等等方面的问题。

但专车真的是传统出租车吗？这么做难道不正是削足适履吗？我们的管理能不能用更加长远一点的眼光，更加开放的心态来对待专车呢？另外，出租行业提改革这么多年，这么多问题，为什么不借专车发展，借助技术的力量，倡导促进传统出租车企业变革呢？

其次，我们还注意到，沿用旧制度很重要的原因之一是管理部门受到来自传统出租车司机的压力。我常打出租车，在跟司机聊天中发现，有的司机其实很愿意转型去开专车，但他们没能成功转型，反而组织群体性活动反对专车。那是因为传统出租车公司以高额押金、服务保证金、违约金等各种方式把司机约束住，他们无法自由选择，专车政策未来预期存在不确定，他们不敢放弃现有工作，开专车需要一定的投入，但政策不明朗也使其不敢贸然投入。

从某种意义上说，他们是被传统出租车企业绑架了，我觉得有必要特别关注出租车司机的利益表达和转型问题。

所以，在信息公开申请中，我提出征求意见稿是否征求出租车司机意见，是否关注出租车司机转型的问题，我们的政策能否积极帮助出租车司机解套，使其成为新经济红利的享受者。

最后，在专车管理规范的制定依据上，征求意见稿主要提到的依据是国务院2004年第412号文，该文件仅提到保留出租管理“三证”，但具体怎么管，谁来制定规范，并没有明确。而国务院《道路运输条例》第八十二条明确，出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。这条规定明确将出租汽车的管理保留于国务院以行政法规方式出台，现在交通运输部拟以部委规章方式出台出租车管理规范，似乎还存在与国务院行政法规相冲突的问题。

虽然过去交通运输部一直这么做，也出台了不少规则，但这么做，有没有与上位法冲突的问题，有没有越权的问题。不知道交通运输部是否有研究，我们希望得到澄清。

 

问：在信息公开申请中，除了上面提及的，你还提出了“专车拥堵论”、“专车7年退出”、“学者联名要求暂停”、“上海模式”等方面的问题。

吴飞：我觉得这些都是在讨论专车问题时非常重要的基础事实问题，需要由权威部门进行解读。

我们研究发现，比如流传很广的“专车拥堵论”其实并没有看到什么事实和数据依据；有的专车企业实施“7年退出”的车辆淘汰方式，似乎比8年报废还更加严格了，能否采纳这个标准，而不是简单的一刀切的改为营运车辆，统一实施8年报废；在征求意见的过程中，一批有影响力的学者联名提出暂停推出管理办法，他们提出的意见非常尖锐，交通运输部对于这些学者建议怎么看，是否有认真研究，是否准备采纳；此外，上海模式与交通运输部的规范不尽一致，交通运输部怎么看上海的做法，等等问题都是社会公众非常关心的问题，作为消费者和研究者，我们也非常关注。

 

 

从法律角度看交通部可能不一定有权力制定专车规范

 

问：说到立法，对于专车管理，你和其他学者也都提出过，交通部或许在法律上并没有权利制定这个规范。

吴飞：交通运输部是否有权这么干，其实是个大问题，我在一篇专栏文章里较早提出了这个问题。现在管理出租车的规范都是由交通部来出，但是交通部可能不一定有这个权力。关于许可的问题，国务院412令确实提到了三证保留的问题，但是三证具体怎么发，并没有规范文件的陈述。所以在做的时候，各地沿着98年改革的思路，有很多的尝试，部委也制定有不少规章。但这些规定有没有法律依据？我觉得存疑的。因为国务院有一条法规，《道路运输条例》明确，81条明确提出出租车管理的办法由国务院另行规定。

虽然我们这么多年一直由交通部门来出台，地方来出台，并不意味着它就是有权的，反而可能是越权的，我们正好可以通过专车新政这个机会把这个越权的问题弥补一下，也就是说需要由国务院出台行政法规来。现在很多讨论其实是没有注意到这条行政法规保留的问题。那我把这个叫做监管的困境，部委要管，有一定的难度。

 

 

关注出租车行业许久 可以趁此进行改革转型

 

问：在提交这份信息公开申请前，你做了哪些调研工作呢？

吴飞：从去年夏天专车这个新事物出现后，我就开始关注了。工作原因，我也经常坐专车，不管是在北京还是在外地，只要坐就会和司机聊，怎么跟公司签合同，每月挣多少钱。大多数专车司机都是兼职，总体来讲素质比较高，很多都是小业主，或者专门给老板开车，还有一些是做销售的。他们服务态度比较好，车子比较好而且干净。

而出租车司机情况有点微妙，一方面有点反感，觉得专车抢了他的生意。另外他也想做，但不太敢，担心专车不合法，自己搞的话还要买车，不买车还要向公司交保证金，担心做不下去的话拿不回来钱。所以他们比较纠结，总体感觉也不爽，但是还有一点期待的样子。

我关注出租车行业很多年了，之前做记者时我也采过很多出租车司机，他们觉得辛辛苦苦干就是给出租车企业做，原来没有社保，后来有了也是自己交，如果哪天没出工就觉得压力特别大，长期坐着开车落下好多病，而且北京的出租车司机收入其实比外地的少，因为北京物价高。北京的出租车行业我觉得已经处于特别需要改革的时期。

我们觉得专车的出现是不是能成为出租车司机的出路。我希望帮助出租车司机解放他们，让他们能真正的有个体面的工作和比较健康的工作生活方式，现在其实等于给了一个变革的机会，这么多年的压抑，他们是不是可以借互联网发展共享经济而有所发展。

在专车新政征求意见的过程中，也有传统出租车企业的声音，也有一些平台的声音，但恰恰没有司机的声音，司机表达声音的方式就是砸专车等暴力行动，其实他们把目标搞错了，相当于长期非常反感这个制度，但有一天这个制度要被摧毁时，反而又维护这个制度。

当然，我们也咨询了部分出租车企业的意见，获得一些数据，出租车这一块的调研，我们考虑未来加强研究，毕竟他们也是改革的重要相关方。

 

问：最初看到的意见稿中对专车的定义是网约租车，但是到了交通运输部出台的征求意见稿中就变成了网络出租汽车。这是怎么回事？

吴飞：网络约租车是国务院互联网+ 行动计划专文里面的一个新的提法，交通部很奇怪，不但没有沿用国务院的概念，把它扩展成网络预约出租车汽车，又变成传统的出租车来管理，等于是国务院已经认可是一种新的形态，但是交通部又掰回了这个说法，弄到了过去的说法。

 

 

过早定性专车这个新事物并不利于其发展

 

问：你怎么看待交通部把专车定义为“网络预约出租车”？

吴飞：怎么给专车定性的问题其实是最大的问题，它确实很难定性，因为是一个新东西，还在成长之中，给它定性就意味着限制死了。政府管的有点多，而且观念没有解放，并没有站在新事物发展的角度上看问题，没有站在互联网发展和共享经济发展的角度上看问题。现在的征求意见某种意义上是很粗暴地把它定义为出租车，用出租车的方式来管理和要求，方便简易，但并不符合实际情况。

本来是汽车时代来了，但管马车的管理者觉得汽车不行，速度也快，路也宽，危险性大，跟马车造成竞争上的冲突，然后就说发动机还不行，给我加上马车在前面。看起来你也是有座椅，也是有马，可汽车就发展不起来了。汽车是一个新的品种，不是马车的品种。现在也一样。

 

问：社会上有种声音是觉得专车在安全方面有些问题，所以政府要加大监管。

吴飞：新事物出现时肯定会有问题，比如说安全、保险、个人信息保护以及监管等等。

政府需要的是做调研做准备，但这并不意味要马上出台什么规定。

解决安全的问题很简单，首先保证车辆的安全。出租车采用的是营运车的标准，八年报废，这个标准用到专车上是不是合理呢？出租车都是非常低的配置，运转八年肯定应该报废。大部分专车是私家车，可能跑八年也才十来万公里，肯定达不到报废标准。年检要按整个车况来看，而不是年限。

司机要达标，不能乱飙车，不能有这样不好的记录。还要有一定的礼仪服务，乘客购买的服务是包括心情服务。可以对司机这几方面的培训。

现在保险方面营运跟非营运是分开的，这就需要政府做工作，跟保险公司去谈，开发新的险种。

政府面对新的问题就用旧的模式，我觉得思路上有问题。

 

 

专家学者研讨内容交给交通部后并没有得到任何回复

 

问：专车新政出来后，社会上有些学者专家组织了很多次研讨会，有学者提出这个暂缓出台规范。他们在会上研讨的内容，据您所知，最后会汇总到交通运输部吗？

吴飞：民间开了很多次会，作为中国政法大学公共决策研究中心研究员，我们自己也开了好几场，在征求意见之前和之后都有召开。大家意见还是比较一致，觉得这个新政存在的问题比较大，希望有关部门能够重视，但是从有关部门通过媒体发布的内容来看，他们把我们的意见抹杀了，思路还是基于出租车。所以那些关于从专车的角度从基于互联网的角度来提的意见就没有办法统计到。

我们把研讨会的建议发给交通运输部，他们并没有回复，所以我才想到了提出信息公开申请，因为法律规定这个必须要回复。

 

 

把专车说成互联网+黑车 过于简单化

 

问：社会上不支持专车的声音中，有个说法是觉得专车就是互联网+黑车。你怎么看？

吴飞：这样的说法肯定太简单化，只是看到了互联网专车的一个的来源。专车的来源75%以上是兼职司机，这些人过去可不是干黑车的，同时，平台对专车实施了管理，跟黑车不是一个概念。此外，我们还应该注意到专车两个最显著的特点，其一是互联网大数据把过去信息不对称的问题进行了匹配，即招车提供服务，

其次是把共享经济的驱动得到了释放，或者得到了发展。专车是什么，就是接个单不仅是我帮忙，我还可以挣一点小钱，他就会主动地去做这件事，有经济驱动是不一样的，不以此为生，可是又能撬动很多兼职性的价值和资源能力。这跟平时在路上搭个顺风车不同，对方基于友情互助拉你一段，完全基于道德，没有任何利益。

过去的黑车可能加到专车队伍里，但只是很小一部分，这些人做黑车是因为没牌照，恰恰过去没把它管理好，现在因为有平台，通过一定的管理办法把他纳入平台进行一定程度的管理，其实黑车也不那么黑了。比如说价格明确，信息对称，司机如果有违规行为，平台可能就会把停号处罚，他会受到限制。

 

 

上海发专车牌照 只是进步了一点

 

问：去年10月，上海发放全国第一张专车牌照。具体来说，他们那边是个什么样的模式，是否可以推广呢？

吴飞：我们专门在上海开了一场研讨会。通过我们的了解，它的模式跟我们提出的严格意义的共享经济还不完全一致。我们的意见是不应该有什么牌照，只要愿意做就可以按照市场规律做。

上海进步的点在于允许私家车接入，接入前首先有平台来审核，然后可能会到交通局备案之类。上海的政策还是有一点模糊的空间，并没有公布针对专车的管理规范，发牌照是依据地方性条例，而地方性条例又是针对出租车的。

他们跟过去出租车三证的做法还是不一样的，三证就是平台要有运营证，车辆要有证，个人要有证。上海现在就是只要平台有证，车辆和个人可能就未必要有营运证。上海的模式其实接近于共享经济下的操作了。

上海是交通部门跟专车企业之间谈，用合约的方式来谈，但是合约没有披露。

某种意义上说就是试验，但最近看上海也有点压力，上海推动的力度好象又变小了，甚至有些后退。

 

问：Uber在美国的经验是否能借鉴呢？

吴飞：它在美国各地做了很多尝试，而且美国也没有从中央层面一刀切的给个政策，因为他也知道这是一个新东西，这种尝试和规范是在法律框架下来做的，甚至有些诉讼是在法庭上辩论讨论，中国则是有很强的政策性。我觉得专车是一个新东西，首先如果说你要对这个新东西进行规范的话，首先更多还应该从立法或者行政法规的角度来做。

 

 

提出十点建议 最重要的是要取消牌照

 

问：那么你觉得政府要管专车的话，都需要管什么？

吴飞：消费者的安全保障，包括车辆安全达标、驾驶员技术、乘客个人隐私等问题。关于交易的合规性，也应该透明化，保险对接，也可以联系保监会去找保险公司谈。推动所有出租车企业要做互联网+的工作，无论自己建平台还是搭一个平台，都要做。

 

问：有一种声音说交通部这么做的原因可能更多的是想保护出租车行业。

吴飞：这个我也注意到了，政府考虑的可能是司机不要闹事，企业不要闹事，肯定也有别的考虑。比如说利益集团化。但我觉得这个变革一旦成为趋势的时候就不要想再去阻止，要积极地去改变它，所以我们提出了专车新政修改的十点建议，其中就提到了要有过渡期，给出租车企业一点时间进行转型和改革。逐渐的实现不要有牌照的目标。

 

问：之前的媒体报道中，在反对专车的声音中有种说法是支持专车的专家学者是不是受到了专车企业利益上的驱动。

吴飞：我觉得利益问题动机问题不要去猜测，我也不知道别人的情况，我主要看他们讲话有没有道理，是否可取。出租车司机有自己的利益，传统企业有利益，专车平台有他的利益，专家学者立德立言立功也是利益，利益不是坏事，社会发展要靠利益，市场经济就是有利益，只不过这个利益怎么有效地规范。我觉得质疑人家动机的是道德论的做法，这么做容易变成诛心，因人废言。

 

问：你提了信息公开申请之后，有没有受到什么压力呢？有没有人质疑你是炒作呢？

吴飞：没有什么压力。肯定会有人说我炒作啊，我觉得尽力且依法做了，而且是基于善意地推动制度变革来做，别人有什么意见就没有太大的关系，也不是说一定要影响谁。我主要还是认真对待我们在学校学到的法律知识而已。

 

问：如果专车新政最后还是按照现在这个情况通过了呢？你还会做什么吗？

吴飞：应该还是会有的，因为这个问题真的很重要。如果我们有精力就继续研究制度的问题，如果说这次推不动，至少我们也可以传播一点声音，传播一点观念。    

 

附录：

信息公开申请的全部内容：

 

1、贵部在政策制定过程中是否征求了消费者的意见，相关消费者是否支持发展专车，是否支持以出租车的方式监管专车？贵部认为专车发展是否有利于消费者出行？

2、贵部在制定征求意见过程中，是否听取过传统出租车司机的意见，他们是否愿意转型做专车司机，出租车司机转型做专车司机有什么困难，是否有出租车司机自己的社会团体、司机协会，来代表出租车司机说话？

3、贵部在制定征求意见稿过程中是否向专车平台企业、传统出租车企业征求过意见，专车平台企业是否支持以出租车的管理方式来管理专车，贵部是否觉得专车跟出租车是一回事？

4、最近“专车拥堵论”被广泛传播。贵部对此问题是否有专门调研，是否掌握相关数据，是否认可这些论断？

5、贵部是否听说，有专车平台实施车辆7年退出政策？贵部认为，该政策是否具有合理性，是否比一刀切的变更为营运车辆，8年报废更合理？

6、这次征求意见之后，公众反映意见的情况如何，具体有条多少支持，多少条反对，反对意见集中在那些方面，如何确保公众建议被认真对待？

7、有部分学者对征求意见稿提出“方案存在重大缺陷”，建议不出台。贵部是否已听说此事，是否进行了相关讨论，是否准备接受这些意见？

8、在本次征求意见之前，上海市刚刚发放了全国第一张专车牌照，贵部是否支持上海模式，是否评估了上海模式？

9、征求意见稿提出发展改革、价格、通信、公安、商务、人民银行、工商、税务、网信等部门将参与专车管理，贵部在征求意见过程中是否征求这些部委的意见，相关部委意见主要集中在什么方面？

10、国务院《道路运输条例》第八十二条明确，出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。这条规定明确将出租汽车的管理保留于国务院以行政法规方式出台，现在交通运输部拟以部委规章方式出台出租车管理规范，虽非首例，但是否有越权之嫌？

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