汤维建

全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建认为法官应该逐渐的去行政化,并且逐步健全和完善法官保障制度,把优秀的法官留在审判的第一线是司法改革的一个进步。他认为成立法官惩戒委员会能真正让裁判者独立办案;应不断增加巡回法庭数量,并且真正落实便民诉讼原则;他强调《立法法》修改要兼顾科学化和民主化,地方立法要保障质量。[详细]

汤维建

全国政协委员

代表观点

  • 观点:法官应该逐渐去行政化

    过去长期以来我们对法官的排序是按照行政级别来进行划分,这样是不科学的,应该按照他们的业务能力和业务水平来确定,才符合司法发展的规律。

  • 观点:《立法法》修改兼顾科学化和民主化

    《立法法》修改实际上应围绕两个基轴来进行,一个是科学化立法,一个是民主化立法。当然,地方立法权的扩大会同时带来一些问题,就需要地方立法保障质量。

  • 观点:巡回法庭要真正落实便民诉讼原则

    巡回法庭的数量还要不断增多,目前的两个显然还不够多;另外,巡回法庭是办理跨区域的案件,所以要真正落实便民诉讼的原则,更加彻底地落实司法改革去地方化。

访谈实录

嘉宾:汤维建

法官应该逐渐去行政化 逐步健全和完善法官保障制度

网易新闻:去年“两会”前,深圳法官职业化改革正式启动,改革后法官实行单独职务序列管理、待遇、行政级别脱钩,并按规定的程序晋升,您认为实践过程中还有哪些需要改进的部分,或者说如果全国范围内推广还需要完善什么?

汤维健:法官应该逐渐的去行政化。过去长期以来我们对法官的排序,或者说对他们待遇的安排、职务,都往往与他们的行政级别相关,也就是通常所说的把法官分成三六九等,按照行政级别来对他们进行划分,应该来说是不科学的,没有反映出司法的本质的规律,司法的本质的要求。法官实际上是一个职业性的行业,他应该按照他自身的水平、自身的能力和办案的素养来进行分配,进行划分,而不是按照他们的行政级别来进行分类,所以对法官的管理,或者说是待遇的确定,应该是按照他们的业务能力和业务水平来确定,这个应该来说是符合司法发展的规律的。

网易新闻:还有什么需要完善的吗,深圳这个法官职业化改革,您觉得有可能在全国范围内推广吗?

汤维健:我觉得应该是在全国范围内推广,因为它通过这样一个过程,使得优秀的法官得以遴选,而且这个法官按照他们的岗位和他们的待遇相匹配的原则,进行了这样一个配置,我觉得这个一方面尊重了司法,另一方面也可以有助于调动他们的积极性。

网易新闻:这样下去的话,是不是能解决法官流失现象严重的问题?

汤维健:法官的流失,应该来说目前是客观存在的。但是法官的流失我觉得从长远的角度来看,这个现象可以得到避免。因为进入到法官的行列,成为一个真正的法官,需要过五关斩六将,要经过很多道程序,比如说要经过司法考试,要经过考核,要经过培训,要经过认定,最后成为真正的法官。这个法官应该有相应的职业保障,应该有相应的待遇,应该有较高的社会地位,应该有一种职业的荣誉感。对于法官的保障制度要逐渐的健全和完善,使得法官感觉到充当法官一不容易,第二是一件很光荣的事,而且将来是大有前途,要畅通法官的晋升机制和他们的出口,要使得法官在业务上有长进,有进步,在政治上有奔头,在社会地位上要不断地提升。如果到了这一天,我想我们的法官就会非常珍惜法官的岗位,就不会造成像现在这样的流失的现象了。

网易新闻:目前的现状是,他的晋升保障制度还是不够完善,还是说根本就没有?

汤维健:目前造成法官流失的原因当然是多方面的,一方面是他的待遇偏低,尤其是和做律师,和其他的比如说公司的法务相比,付出同样的劳动,得到的经济待遇相对比较低,所以他们心理上不平衡,再加上面临很多现实的问题,这是一个很重要的原因。另外还有一个很重要的原因就是,现在法官其他评价的之,经济以外的评价的指标还没有真正的形成。比如说他们政治上的地位,比如说他们社会上的地位等等,现在还不是太高,社会上往往对他们也有很多的误解,或者说不认同。

汤维健:另外法官也感觉到压力越来越大,对法官安排的工作任务也越来越重,所以现在有很多法官也感到很难胜任,比如说他的裁判文书要公开、上网,要公示,要经受住社会和时间的检验,他们对审判的工作应该来说就感觉到一种压力。这个压力一定意义上来讲是正常的,但是由于其他方面的配套还没有跟上,所以就使得他们感觉到他们的劳动付出,他们的辛勤耕耘或者说辛勤的付出,和他们所得到的回报不成正比,因此心里节不平衡,往往就去寻找新的出路,比如说做律师,比如说到公司,或者说甚至到其他的岗位当公务员等等,他们觉得这样可能更好一点。

这个实际上是一个非常不正常的现象。因为从司法发展的规律,和西方国家发展的经验来看,充当法官是一个很高尚的职业。但是法官这个职业的高尚,不能建立在虚幻飘渺的沙土上面,应该有非常切实有效的机制和保障的条件,来使他们能够真正的感觉到充当法官一件非常光荣的,很有职业荣誉感的这样一个事情。

网易新闻:会不会也有个原因就是,其实我们一直在说的这个行政化,就是行政化也会影响到这个法官对职业的一个,怎么说呢,就是不太满意,因为可能要听从一些行政上面领导的一些指令什么之类的,影响他判案,会有这方面的原因吗?

汤维健:司法的行政化那当然是一个影响司法权独立行使的一个很重要的因素,使得法官在判案的过程当中,往往受到这样或者那样的干扰或者干预,使得他们很难真正的独立办案。因此他们在办案的过程当中,也就很难焕发出一种内在的积极性和动力,来把这个案件办好,没有一种成就感,往往是被动的应对和被动的适应,这就制约了他们司法能力的提升,同时也使他们感觉到这个职业索然无味,感觉到在业务上,在司法的水平方面提升的不够快,感到有一种失落,这个也是导致他们寻找其他岗位,导致法官流失的一个原因。


把优秀法官留在审判第一线是司法改革的进步

网易新闻:有人认为法院员额制度是一种让步,您认为是这样吗?

汤维健:我认为不是让步。把优秀的法官留在审判的第一线,这是司法改革的一个进步。长期以来,我们的法官队伍良莠不齐,参差混杂,形成了一个不合理的结构。真正优秀的法官很难在第一线发挥作用,还有很多有经验的法官走上了行政岗位,或者说走上了领导岗位,就退出了审判的第一线。

现在通过司法人员的分类管理制度,实际上就把这些精英法官重新的进行了遴选,挑选出来,然后由他们进入到审判的第一线,从而使得我们的审判能力和审判的水平,由此大大的提升,这个是实行我们司法职业化、司法的专业化这样一个必然的趋势,所以这应该说这是一个很大的进步,同时也是对司法队伍形成了一个良好的梯队结构。

有一些司法辅助人员可能暂时没有进入到司法官或者检察官的行列,但是他们在将来的工作当中积累阅历,积累经验,提升水平,将来也是可以源源不断的进入到法官和检察官的队伍,这样就确保我们的司法队伍能够一直保持着一个有序的和优化的更新之中。


成立法官惩戒委员会能真正让裁判者独立办案

网易新闻:今日最高法《关于全面深化人民法院改革的意见》提出成立法官惩戒委员会,这个跟之前大家一直诟病的审判委员会制度有一些什么样的现实的意义?惩戒委员会的成立,对之前大家一直所说的审判委员会制度会不会有一定的约束?

汤维健:这是两个方面的问题。审判委员会制度实际上是用一种特殊的审判组织的形式,来解决一些重大复杂疑难的案件,法官在办案的过程当中,一般来说他们是有独任法官或者合议庭来独立办案。但是现在我们在实践当中确实还存在着请示汇报,存在着动辄把案件提交给审判委员会来决定的这样一种情况,从而扩大了审判委员会的权能。

法官之所以这样做,当然有很多的因素。一方面是因为办案确实有很多的困难,因为有些案件他们处理起来不仅仅是在法律知识方面,或者说办案的能力方面跟不上,更重要的是这个案件的处理,需要方方面面的配合,尤其是我们现在法院在国家权力机构当中,地位还没有提升到一个理想的程度,所以法院办案往往需要方方面面的协助和支持。法官感觉到一个单纯的案件,如果从法理上,或者从法律上给出一个答案,应该来说不是难事,但是要使当事人真正的服判息诉,找到这个案件真正的背后的症结,从而彻底的化解纠纷,法官们可能有的时候就感觉到比较头疼,因为他们的权限是有限的。

在这样的情况之下,法官们经常就形成了一种办案的习惯性的思维,就是如果案件难办,或者感觉到比较棘手,那么就请示汇报,或者甚至于向上级法院请示汇报,或者说就提交给审判委员会来讨论决定,这样的话,就使得我们的司法责任制很难落实。也就是说办案者不判决,他仅仅是办案,不判决;判决者不办案,到最后就导致了法责任很难落实。

汤维健:就是你造成了当事人的不服、不满、上访信访,甚至导致了冤假错案,究竟谁应该承担起对这个案件最终的责任呢?这个时候因为参与的人特别多,促成这个案件结果的因素很多,所以就很难清晰的分清这个司法责任的落实,从而就使得审理者不裁判、裁判者不负责,导致了这么一个结局,使得我国的司法责任制流于形式。

现在实行惩戒委员会,它是一个相对独立的中立的机构,或者说一个部门,它是由方方面面的人组成,不仅仅是由法官组成的。它还有专家学者、有律师,还有人大,还有其他部门的官员组成的一个惩戒委员会。

像上海这个惩戒委员会和遴选委员会是合二而一的,这样的话他们对法官在办案的过程当中出现的一些问题,包括他们的工作作风问题,包括他们司法能力问题,包括他们的办案的结果出现的差错问题,他们就可以进行独立的追责,可以对法官提出处理的建议,甚至于对法官进行弹劾,进行惩戒,这样的话,实际上这个机构的建立,是有利于裁判者负责,自我负责制度的落实的,是真正的让裁判者自己独立办案,自己独立承担责任,这个是我们现在新一轮司法改革要达到的目标之一,就是要逐渐的从法院机构独立,转变到法官的个体独立,或者说法官的独立办案,这样一个方面来。使得中央提出来的,就是审判权能够真正的得到落实,完善了审判权的运行机制,从而克服过去审者不判,判者不审,审者和判者相分离的这样一种弊端。

网易新闻:法官惩戒委员会,谁又来监督它是否公正不公正呢?

汤维健:法官惩戒委员会,当然它也要接受监督,比如说它要接受人大的监督,或者说要接受社会舆论的监督,还有它自身也要完善它内部的监督机制。当然了,我们说这些监督应该来说目前还都不是制度化的监督,包括人大的监督,本身它也只能是说对其中的一些人大代表,或者是对法官可以进行个别性的监督,由此对遴选委员会产生一定的影响。所以对遴选委员会和惩戒委员会怎么进行监督,我觉得还是一个有待进一步探讨的问题。


应不断增加巡回法庭数量 并且真正落实便民诉讼原则

网易新闻:刚才提到的巡回法庭,目前现在是一个设立在深圳,一个设立在沈阳。您认为这个模式目前还有哪些方面是需要改进的,如何处理好巡回法庭与最高法院本部的关系?

汤维健:巡回法庭是十八届四中全会在《关于全部推进依法治国若干重大问题的决定》当中明确提出来的,就是最高人民法院应当探索建巡回法庭。建立巡回法庭的本意,或者说它的目的,是为了克服司法的地方保护主义。因为现在有很多案子都是跨省及区的案件,一些重大的民商事案件,包括重大的行政案件,如果说由地方的法院,包括省高级法院、中级法院、基层法院来审理的话,那么就不可避免的会诞生一种地方化的倾向,使得司法的公正难以真正的实现。所以最高法院设立巡回法庭,就是有助于把这些跨区域的重大的民商事案件,和行政案件纳入到它的管辖的范围内,从而通过最高法院的巡回法庭的审判,来避免地方法院进行审判时可能产生的一些弊端。应该说这个在我们的法律当中还是有据可行的。

一方面就是说最高法院根据,比如根据《民事诉讼法》的规定,它是可以受理第一审的民事案件的。受理第一审民事案件,它应该是以在全国范围内有重大影响为管辖的标准。现在完全可以认为,跨区域的、重大的民商事案件就属于全国有重大影响的案件,这一类的案件由最高法院派出法庭,或者巡回法庭来进行审判的话,实际上就是由最高法院自己进行审判。这个虽然实行一审终审制,但是它比地方法院来行使管辖权要客观、公正和中立。

同时如果说巡回法庭受理这一类的案件,经过一审,确实还有可能会发生错误的话,还可以通过再审程序来加以纠正,这个再审程序就要进入到最高法院的本部来进行了。

所以这个巡回法庭目前,我觉得面临着两个问题。一个就是巡回法庭的数量还要不断的增多,现在仅仅只有两个巡回法庭,显然还不够多。有一种观点认为应该要在全国设立,比如说六个、七个这样的,按照大区实施巡回法庭,我觉得这个建议应该说是正确的。因为巡回法庭一方面是办理跨区域的案件,另一方面还是为了落实便民诉讼的原则,使得当事人如果要进行上诉,如果要申请再审,不是动辄要跑到最高法院来进行,这样也是使得巡回法庭能够在办理一审案件的同时,也能够分担一些最高法院的本部的上诉案件和再审案件,从而在这些案件当中也体现出一些便民的原则,使得当事人不必要动辄跑到最高法院来进行,这是第一个问题。

第二个问题就是在巡回法庭上面,现在我们可以说是一个最高,一个是最低,这两级法院都有巡回法庭。在基层人民法院叫派出法庭,这个派出法庭人民法庭,这个实际上它也是为了使基层法院进行巡回审判设立的,不过它是固定设立的,这个和最高法院派出的叫巡回法庭,实际上在本质上是一致的。现在我认为除了最高法院和基层法院以外,高级法院和中级法院也应当按照最高法院设立巡回法庭的原理,来建立相应的派出法庭,高级法院的巡回法庭,它就解决跨,在省级范围内跨区域的案件,中级法院设立巡回法庭,就可以管辖在区级范围内跨区域的,跨县界的,跨县区的这样一些案件。

这个实际上也是我国民事诉讼里面管辖制度的一个发展,一个完善。因为在我们确定级别管辖的时候,往往不考虑到当事人的跨区域的这个因素,现在应该把这个跨区域的因素作为去年级别管辖的一个标准,这样的话就有必要在四级法院,从基层法院到中级法院到高级法院,到最高法院,都形成一个巡回法庭,或者派出法庭的体系,这样一方面更加便民,另一方面就有助于更加彻底的落实司法改革去地方化的这样一个目标。


明确规定受案条件 才能保障公益诉讼有效落地

网易新闻:2月4日,最高人民法院发布的《民事诉讼法司法解释》,就公益诉讼受案条件管辖等问题做出了规定,比如说有关机关和组织提起公益诉讼的,除符合《民事诉讼法》规定,还应当同时符合下列条件:有明确的被告,有具体的诉讼请求,有社会公共利益受到损害的初步证据,属于法院受理民事诉讼的范围和受诉法院管辖。这个规定区别于以往,有怎样的现实意义呢?

汤维健:关于公益诉讼,我国《民事诉讼法》在2012年修改的时候做出了补充规定,就是在《民事诉讼法》第55条当中就规定,凡是涉及到环境污染,涉及到终端消费者合法权益的,涉及到其他方面的公共利益受损的情况,法律规定的有关机关和团体可以提起公益诉讼,可以提起民事诉讼。

《民事诉讼法》规定了公益诉讼的条款一方面比较简单,比较原始,另一方面对它的公益诉讼主体,诉权主体也没有明确,所以在实践当中,这个条款就很难真正的落地。所以最高法院这次通过的司法解释,《关于适用民事诉讼法的司法解释》522条的解释,应该来说对于公益诉讼的相关的规定,可以说更加的具体,更加的明确,而且更有利于他的操作和化为现实。

公益诉讼受案的条件,这里面一个最大的新意就是说,提起公益诉讼的人要首先提供关于公共利益受损的初步证据,这个怎么理解这样一个受案的条件,我认为应该在公益诉讼的受案条件的把握方面,对这个条款的理解方面应该考虑到两个因素。第一个因素就是立案登记制,立案登记制在公益诉讼当中也是适用的。也就是说立案登记制,最高法院在司法解释当中已经有了一定的明确,十八届四中全会的决定当中也有明确的要求,所以这个也是适用在公益诉讼方面的,公益诉讼也不例外,这是一点。

第二点就是对于受案的条件,我们《民事诉讼法》应该来说也是规定的非常明确,仅仅只能进行刑事审查,不能进行事实审查。所以这里所讲的初步证据,应该把它解释为仅仅是提供了相应的,或者说一定的刑事上的证据,并不是说这个证据一定是确实可靠,或者法院在这个阶段还要进行实质性的调查,并不是如此。只有这样解释,才能够更好的保障公益诉讼的这样一个诉权,使得公益诉讼能够真正的在实践当中逐渐的开始落地,开始产生出它的实践的效果。因为公益诉讼目前可以说在中国进行发展和扩大它的适用,应该是大势所趋。


《立法法》修改要兼顾科学化和民主化 地方立法要保障质量

网易新闻:今年“两会”其实还有一个亮点,就是说关于《立法法》的修改,您能从专业的角度给我们讲讲《立法法》这次修改会有几个亮点吗?因为大家一直都在说《立法法》的修改,会不会使得地方上立法权扩大还是会怎样,要注意哪些?

汤维健:《立法法》的修改是这次“两会”的一个议题,《立法法》之所以要修改,其实也是为了进一步的适应全面依法治国的需要。因为在依法治国的决定当中已经明确的提出,要科学立法、民主立法,要提高立法的质量,完善我国立法的体制和机制。我国的立法应该来说取得了很大的成就,一个具有中国特色的社会主义的法律体系已经形成。但是另一方面也不能不看到,我们的立法质量还有在某些方面,还有这样或者那样的一些问题,包括上位法和下位法的冲突,包括授权立法的范围过大,包括民主立法,立法的公开性还不够,立法的科学性还有待提升等等方面。所以《立法法》要进行这样一个修改,进行修改的目的,实际上围绕着杠杆,或者围绕的基轴还是两个,一个是要科学化立法,一个是民主化立法,当然这两者也是连在一起的。

比如说在科学立法方面,《立法法》的亮点就有一个关于立法的评估机制,这个在立法之前要进行评估,在立法之后还要进行后评估,同时还有就是把有关的专家要导入到立法的程序之中,把专家的意见也要有序的反映到立法之中,同时对于立法的草案,立法的程序等等,也有了具体的一些更加细的规定。另外一方面的亮点,就是扩大了地方的立法权。在原来我们地方的立法权是省级的立法机构,和省级政府以及较大的市,还有经济特区,现在把它扩大到凡是市县的区,现在一共地级市就有282个,这样的一个较大的区,它都享有了地方立法权。地方立法权的扩大,应该来说也是大势所趋,因为我们虽然是单一制国家,但是我国幅员比较辽阔,各地发展不平衡,而且各地的实际情况也是千差万别,所以要在国家法的统领之下,授权地方,根据地方的特点,来进行符合它本地需要的一些法律的创制。

当然了,地方立法权的扩大也同时带来了一个问题,就是地方立法的质量的保障的问题。

网易新闻:对,因为有人也提出,比如说一些地方政府出台,像车辆限行,住房限购,这样的地方性制度,会不会在这次的《立法法》修改中做出规范?

汤维健:对,在《立法法》当中当然它授权给地方的立法的权限,也并不是全面开花,而是有一定的范围的,所以就是在地方立法方面,质量的保障机制是非常重要的,所以对于地方的立法它有一个备案的程序和审批的程序,这就要加大上级的立法机构对下级的立法机构的指导和监督,以及批准的权限。

网易新闻:也就是说会规范一下这样类似的地方立法的这种内容?

汤维健:对,就是要使得地方立法既要有相应的权限,同时又要使得立法的质量能够达到一定的理想的程度。不然的话地方立法权可能就会被滥用,就会造成各地的立法发生冲突,甚至会加剧立法的地方化的倾向。所以这个就要由全国人大,还有国务院都要层层的对下面的立法的权限进行控制和监督。


去年司法改革成效明显 今年将提案完善法制建设

网易新闻:去年您曾经说过,司法改革的关键在于确保司法机关依法独立公正行使司法权,而在依法、独立、公正这三者之间,独立又是关键中的关键。一年过去了,您认为司法改革的进展如何?

汤维健:司法改革从十八届三中全会后全面揭开了序幕,按照中共中央通过的关于司法改革的框架协议、框架意见,也在逐步稳妥的推进。应该说这一年来司法改革取得的成效也是非常明显的,比如说最高法院建立了两个巡回法庭,通过巡回法庭来受理一些跨区域的、重大的民商事案件,以及重大的行政诉讼的案件,以克服司法的地方保护主义,从而实现司法的公正,提升司法的权威性和公信力,这方面应该来说成绩还是明显的。

另外在我们法官的遴选机制方面,也就是实行司法人员的分类管理方面也取得了非常明显的成就,比如说上海、广东等等,这些地方也都有进行了法官和检察官的分类管理体制的改革,实行法官和检察官的员额制,也进一步的由此完善了法院和检察院内部的管理体制和管理机制,调动了法官和检察官们的积极性和能动性。

在司法公开方面也迈出了很大的步伐。最高法院建立了司法公开的三大平台,关于司法审判流程信息公开,还有执行信息公开,以及法律文书公开,全国在司法公开方面已经形成了一个网络,从最高法院到地方各级法院,在司法公开方面可以说是迈出了非常大的步伐,用司法公开来倒逼和保障司法公正的实现,使得司法的公信力大大提升,另外同时促使司法人员大大提升他们的司法能力和素养,加强了他们的责任感。

网易新闻:今年“两会”您会提交哪些提案,重点关注哪几个方面?

汤维健:几个提案主要是围绕司法改革以及法制建设方面。比如说关于建议法官独立的提案,进一步完善我国的巡回审判制度,巡回法庭制度的提案,还有关于应该进一步完善执行权和审判权的关系,也就是执行权和审判权的分离机制怎么进一步完善。还有关于第三方立法体制和机制,建议进一步完善我国的立法体制和机制。进一步完善相应的司法鉴定制度,防止司法的掮客,或者司法的黄牛从中干预、干扰司法的公正。

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