导语: 6月20日“世界难民日”即将来临前夕,缅甸北部克钦邦局势恶化,许多缅甸人沦为难民,其中一些人试图越境进入中国避难。自2009年果敢难民事件后,难民和中国再一次扯上了剪不断、理还乱的关系。那么,处理国际难民问题究竟应遵循哪些国际法和公约?中国应如何应对国际难民问题?[详细]
 
     

自1948年《国际人权宣言》开始,各国对国际难民、尤其政治和战争难民,就形成了“不推回”和“各国互助分担”的原则。上世纪70年代末香港处理越南“船民潮”的案例堪称遵循上述原则的样板

     

难民来了不能赶,上世纪越南排华潮后香港顶住经济压力收容20万难民

“不推回”是难民原则中很重要的一条,它是指当难民潮发生后,难民涌入国在无法保证难民安全的情况下,不能把他们强行驱赶回原籍,或拒之于国门之外,正因为有这一“不推回”原则,弹丸之地的香港在上世纪70-80年代越南船民潮爆发后,才不得不顶住巨大经济、社会压力,收容了超过20万名逃港越南人。 [详细]

大规模难民潮后各国齐努力,20万逃港难民中14万转移第三国安置定居

所谓“各国互助分摊”,即大规模人道主义危机所形成的难民潮,容留、接收国不应单独承担经济和安置压力,世界各国在难民的接纳、安置、援助、保护,难民事务开支的分摊以及消除和减少难民的产生的根源方面有责任加强团结与合作。

二战后的许多次国际难民潮,国际红十字会和1950年12月14日成立的联合国难民事务高级专员办事处(简称联合国难民署)都发起了协调、领导世界范围内保护难民、解决难民问题和分担难民照顾、安置责任的行动,在越南船民事件后虽然逃到香港的越南难民逾20万,但最终经联合国难民署协调,根据“互助分摊”原则转移到第三国安置、定居的就多达143714名,远超过事后遣返原籍的6.7万多名,更远远超过香港自身消化的1385名。 [详细]

 

国际法一般将难民定义为“因战争、天灾等不可抗力而被迫离开原籍国,寻求其它国家庇护的任何人”,许多难民接收国会将难民种类加以细分,一般会分为“政治难民”、“战争难民”、“经济难民”等等。图集:难民“海啸”来袭

 
     

视难民为洪水猛兽,澳大利亚称泰米尔船民是偷渡者而非难民

澳大利亚政府在斯里兰卡船民潮发生,曾采取了海上拦截、甄别遣返的措施,引发其国内外舆论和法律界人士的激烈争议,反对这项政策者即引用“不推回”原则,而支持政府做法者则力图证明,这些泰米尔船民并非难民,而只是纯粹的“非法偷渡者”。同样,一些非法偷渡者进入目的国后一旦被发现、抓获,就立即申请难民身份,也是试图利用“不推回”原则,达到长期居留的目的。

联合国虽承诺出钱,但因会费拮据,11亿港元白条一打就是18年

但这种“互助分摊”在实施过程中常常遇到困难和阻力,并引来扯皮、非议,如香港船民问题,难民署虽强调“互助分摊”,并书面承诺了巨额安置款项,但实际上因联合国会费拮据,经常“打白条”,截止1998年,已累计积欠“白条”11.62亿港元,成为香港纳税人的沉重负担。

 

根据两大原则形成的1951年《公约》和1967年《议定书》已经成为难民的国际法律保障。它要求接受国需提供不低于国民最低水平的生活、物资和福利保障

     

难民潮时难以保障难民就业,此次“阿拉伯之春”中高失业率的欧盟多国索性关闭边界

在实际操作中,“保障难民就业”在大规模难民潮突发的情况下很难做到,此次“阿拉伯之春”政局动荡,大批北非船民涌入意大利、希腊等国,就令这些经济本就遭受债务危机重创、失业率居高不下的国家不堪重负,“保障就业”实际上被“暂时养起来”的权宜之计所替代,且为了避免这些难民波及自身,一些欧盟国家索性暂时关闭了根据申根协定对成员国开放的边界,以阻止难民涌入。

 
 
     

1970年代后中国接受近30万越南难民

中国第一次大规模接收国际难民,是在上世纪70年代末的越南船民潮、“排华”潮和中越战争期间,据有关方面统计,到1978年底为止,中国共接受越南难民26.5万。

2009年缅北掸邦爆发内战,中国收容数万名缅甸难民

2009年8月,缅甸北掸邦第一特区(俗称果敢特区)自治武装发生内战,随即缅甸政府军介入,近万名(一说数万名)果敢难民、包括大量“同盟军”士兵涌入中国南伞等口岸,进入中国国境避难,中方迅速组织收容、甄别、安置,解除了武装分子的武装,食品、药品的发放等及时到位,确保了难民基本生活保障。事发后中国通过外交渠道与缅甸方交涉,在得到“确保难民安全”的承诺后进行了遣返说服工作,成功地在短时间内将大部分难民遣返回国。

 

作为联合国难民署亲善大使的姚晨。1978年7月,中国政府向来访的联合国难民署特使哈特林提出国际援助的要求,联合国难民署随即在北京设立办事处,并为庇护中心的修建和安置农场的发展,提供了持续的援助。

 
     

中国目前难民法尚在起草阶段,目前国内法律依据为突发事件应急预案

目前,中国并没有处置国际难民的专门法律。以“一事一议”的方式,外交部国际司协调联合国难民署及各有关国家,并连同民政部等国内有关部门,针对具体个案制定政策。

而中国的难民立法,一直在进行中,相关法律最重要的部分,也是争论最集中的部分,包括难民身份认定程序、难民接受与安置处理程序等环节。联合国难民署、民政部、外交部、公安部、全国人大法工委等各机构都参与其中。最早的有关难民立法的报道见于2004年。但整部法律依旧处于初步起草阶段。目前,涉及国际难民的具体应对的指导性文件,主要是《国家涉外突发事件应急预案》,它属于2003年SARS事件之后制定的《国家突发事件总体应急预案》体系的一部分。

 

到目前为止,中国政府已经为大部分印支难民及其子女发放了《居民身份证》,方便他们的出行与生活,但是并没有给予他们中国国籍,图为广西省北海市侨港镇越南难民。

     

早期接收越南难民,是按归国华侨标准而非难民身份

上世纪70年代末越南排华事件后,大规模接受越南难民时,中国尚未加入公约和议定书,且这些人并非都符合“国际难民”标准,其中相当一部分为拥有中国国籍的华侨。这些难民、归侨先被暂时安置在庇护中心,经甄别后被后送到广西、广东、云南、福建、江西5省263个国营农场接收。

有始仍未有终:中越战争20年后难民身份依旧没有解决

中国对入境难民采用了更为人道的社会融入方式,一度被国际社会称为“人道主义典范”。但20年过去后,难民的身份问题却一直没有解决。

被人道接收的难民,依旧没有取得中国国籍,也拿不到户籍,更不可能有身份证。2009年《南方周末》对云南的难民管理区进行了调查,这些已经融入当地的难民无法信贷、无法出门打工、升学、就业,甚至在整个村落中都没有一户办过存折。[详细]

(特约撰稿:旅加学者@陶短房

 
 

国际社会在20世纪中期创立了国际难民的两大指导原则,并逐渐形成了难民保障的法律约束。而作为缔约国的中国,难民问题也早已浮现,如何解决难民的后续问题和应对未来可能存的难民风险,也成为摆在面前的现实问题。

 
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编辑:冯成|另一面(微博)
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