养老双轨制造晚年恐惧

网易新闻两会策划 养老篇

作为由国家承诺、旨在应对老年贫困、体现社会公平的社会保障制度,中国现行的养老保险制度却让大部分中国人对自己晚年担忧不已——谁来保证、保护我们的养老金?退休后能否有尊严地养老?[详细

养老保险改革不同步,身份的不同意味着晚年待遇的巨大差距

2014年1月8日,国务院确定将企业退休人员基本养老金水平再提高10%。不过,这并不足以让人满意。在养老金双轨制的作用下,企业职工的养老水平与机关事业单位相比依然大有差距。

中国的养老金双轨制由来已久,建国初期,企业职工和公职人员的依据的是不同制度,公职人员的养老待遇优于企业职工。为了减轻财政负担,1958年,《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台,企业职工及公职人员都不需缴纳任何费用,退休待遇与工作年限挂钩,以退休时工资按一定比例计发。

1991年6月,国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,企业职工实行由企业和职工本人在工作期间按一定标准每月缴纳的“缴费型”统筹制度。此后,企业职工养老不再由国家全包。

1992年,原人事部下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》,随后,机关、事业单位开始养老保险制度的改革,并在云南、江苏等省进行局部试点,但最终改革以失败告终。公职人员养老依然沿袭旧有制度,养老双轨制由此正式出现。

企业职工用近三成收入缴费,政府机关与事业单位人员有国库“包养”

从1993年起,《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》相继出台,企业职工被纳入养老保险体系运转,并确定了企业职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的原则。

具体实施细则如下:个人按工资的8%缴费,划入个人账户;国企按职工工资的22%,私企按职工工资的20%缴费,划入社会统筹账户。换言之,企业职工每月至少拿出收入的28%为养老缴费。根据“社会养老保险缴费年限(含视同年缴费年限)必须达到15年到达法定退休年龄时才能按月领取退休金”的规定,至少缴纳15年。而政府机关和事业单位人员不用个人和单位上缴养老金,养老金直接由国库负担。意味着企业职工在工作时就要比公务员多缴费用,这个费用少则几万元,多则十几二十万元。

除上述“付出”成本不同外,“养老金双轨制”造成机关事业单位人员与普通职工的退休后养老金收入的巨大差距。

养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。根据世界银行组织建议,要基本维持退休前的生活水平不下降,养老替代率需不低于70%。国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%,中国社保养老金“目标”替代率为58.5%。

1993年中国引入养老保险体制以前,机关事业单位与企业退休人员的工资替代率相同,最高为75%;1993年以后,机关、事业单位退休金的替代率与企业职工的养老金替代率开始出现差距。前者的退休金替代率1993年即从75%提高到90%,并延续至今,是世界上享有养老金替代率水平最高的群体之一。而后者的养老金替代率则呈明显下降趋势。根据原劳动和社会保障部社保中心以及《国家统计年鉴(2008年)》的数据,1998年至2005年中国企业职工退休金替代率依次为71.6%、70.7%、66.8%、58%、60%、55%、51%、47.1%。

按照世界银行的标准,从2000年起中国普通职工无法实现退休后生活水平不下降,2004、2005年的数据甚至低于国际劳工组织建议养老金替代率最低标准。

职工养老金十连调依然难及机关事业人员,还需与物价和通胀赛跑

从2005年至2014年,中国连续10年调整企业退休人员基本养老金水平。与2005年调整前月人均700元的水平相比,2014年调整后企业退休人员月人均养老金达到2082元。但普通职工退休后生活水准落差并没有缩小。据中央财经大学社保系主任褚福灵的测算,2005年起企业职工养老金替代率一直处于45%左右的区间。与公务员和事业单位人员退休金之间的差距也没有因“十连涨”而缩小,反而呈现出越拉越大的趋势。

根据中国劳动统计年鉴的数据显示,2007年,机关事业单位人均离退休费已经达到1.98万,接近同期企业职工人均离退休费1.13万的两倍。此后差距有所持平,但一直维持在1.5∶1的水平,到2011年,前者已经达到2.61万,后者为1.81万。与其他渠道的统计数据相比,这一结果显然过于乐观了。中国人事科学研究院薪酬分配室主任何凤秋2010年就曾透露,目前中国企业单位、行政机关养老金数额比是1:2.1,有些地方的落差甚至要远远高于这个比例,达4倍之多。

2013年2月底,中国社会科学院发布了《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》。在被调查者中,75.4%的职工养老金不高于2000元,92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于4000元。其中在2011年8月,被访者领取的养老金最低为200元,最高为10000元,后者是前者的50倍,并且月养老金低于2615元平均水平的占到总人数的77.3%。

此外,在社会养老金逐年提高的大背景下,同期的社会物价水平却始终保持着较快的增速,从而导致养老金收入增速难以超越物价涨幅的现象。另外,随着近年国内持续性地超发货币,广义货币M2与国内生产总值GDP的比值已经高达2:1。于是,在国内货币加速贬值的叠加效应下,养老金的年均增幅也就被大打折扣了。

除了退休后养老金收入与体制内的机关单位人员存在巨大差距,企业内职工还得面临养老金缺口带来的风险。据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2013》,2012年中国城镇职工基本养老保险制度的个人账户空账达到2.6万亿。这笔钱本应通过运作产生收益,之所以成为空账,是因为现在已经退休的人的养老金不够发,只得挪用现在还不需要兑现的个人账户里的钱。

虽然机关事业单位退休人员拿的退休金并没有占用企业职工缴费的养老金,但“双轨制”的存在占用国家可动用的财务资源,使本可用以充实企业职工的养老金缺口的巨额资金,被拨给机关事业单位工作人员作养老金。为了填补养老金缺口,延迟退休被官方认定势在必行。而延迟退休,在令公务员等得益同时,只会加重企业职工劳动、经济和身体等方面负担,降低其晚年生活质量。

双轨并轨改革停滞不前,养老公平依旧不可期

今年2月初召开的国务院常务会议,决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。然而,体现最典型的中国特权等级与贫富差距的不公平政策——“养老金双轨制”,并轨改革却始终停滞不前。

2000年代初通过的“十五计划纲要”提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”,但在国务院发展研究中心完成的养老制度改革方案里,同步推进机关事业单位养老制度改革,却未被采纳。

2003年十六届三中全会,则明确提出“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”。在这之后,进行了局部试点,但最终改革以失败告终。中国人民大学劳动人事学院教授郑功成的《中国社会保障30年》一书中记载:“这些试点里,只有个别地区是并入企业职工养老保险改革,其他都是在另外一个盘子里,参照企业改革模式,但缴费率和计发办法完全不同,这个体系的运转差额,由财政拨款。

2003年之后,十七大报告、十八届三中全会决议、十二五规划等多份统领全局的重要官方文件,甚至是公务员法,都把改革机关和事业单位养老保险制度写了进去。不过,实质性动作和操作性文件依然少有。

直到2008年2月,国务院常务会议原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期试点,与事业单位分类改革配套推进。但五年过去,五大试点省市改革仍处于分类改革阶段,没有一个出台正式实施方案。

每年“两会”,“拍砖”瞄准养老金双轨制也是必然出现的热门话题。但始终未有较高层面的新政出台,2012年“两会”时,人力资源和社会保障部部长尹蔚民也只是回应说,将来我们在总结试点的基础上要完善这一制度,到合适的时候会在全国范围内推行。

中共十八届三中全会结束后,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”,这里的“公平”被媒体和有关专家认为是指导下一步养老金如何并轨。

事情的最新进展,是人社部副部长胡晓义在2013年12月中旬国务院新闻发布会上针对并轨问题的回应:目前已经形成了十几份研究报告,正在进行全面的汇总和归纳。等形成总体方案后,会再“广泛征求社会各界的意见”。几个月前另一次新闻发布会上,有记者追问了“并轨”的“时间表”,胡晓义说,“没有办法回答”。


多年的双轨制已经事实上造成了企业职工与政府事业单位人员间巨大的养老差距,这种差距在可预见的未来还可能继续扩大。对于普通民众而言,依靠养老金“安享晚年”只是看起来很美好。

数据图:职业桎梏下的养老金差异

中国社会保险制度下,各种保障制度之间存在严格的界限。以民众普遍关心的养老保险为例,不同职业身份的人享受着极为不同的保障待遇。例如城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、机关事业单位养老保险等主要险种的主体参保人分别为企业职工、农民和机关事业单位及公务员。而不同的养老保险类型不仅带来了悬殊的养老待遇,也使各群体对于养老保险的满意度大相径庭。有近8成新型农村社会养老保险者表示养老金不能满足生活需要,对养老金最满意的当属机关事业单位的参保人员,他们之中,仅有3.8%的人认为养老金难以满足生活所需。更高收入者获得更多的养老金,这使得社保制度不但没有通过再分配促进社会公平,反而加剧了实际的不平等。