居住证撼动不了户籍制

城乡割裂的户籍二元制度在中国备受诟病许久，呼吁废除户籍制度的声音不在少数，但制度改革总是“雷声大雨点小”。多地实行的居住证代替暂住证政策，被视为制度破冰的重要一步，但公众真的该对此寄予厚望么？［详细］

普及居住证并非户籍改革，而是流动人口管理政策的调整，用以替代暂住证

自2010年5月，国务院在批转发改委《关于2010 年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出要“进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度”，普及居住证便被媒体视为户籍改革的新举措，甚至理解为取消户籍门槛的过渡措施。但实际上，在全国范围内普及居住证并非户籍制度的改革，而是对流动人口管理制度的创新，换言之，外来人口人手一个的居住证不过是暂住证的升级版。

在通知下发之前，上海、广州、深圳等特大城市即已开始实行居住证制度，而针对通知中所称“加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策”，这些地区并不过多涉及流动人口对当地公共资源的压力问题，本身就不需要居住证制度作为放宽户籍制度的先决条件，完全应该一步到位解决落户。由此可见，“在全国范围内普及居住证”与“放宽落户政策”是区别执行的，前者针对的是流动人口的登记管理，并非户籍制度的改革。

事实上，以发达城市的居住证实行情况作参考，最能体现居住证对“暂住证”替代属性。居住证在最早是作为人才引进手段有针对性地实行，普遍设有严格的学历、技术门槛，后来面向全体外来人口的居住证普及则更像作为暂住证的替代品，是为了方便流动人口管理。例如2002年，上海为符合条件的高学历人才颁发居住证，许诺可排队落户。而2004年取消暂住证后，上海又将居住证分为三类，除人才居住证外，面向普通外来人口的居住证附着条件与之前的暂住证无异。

再以北京为例，自2003年《收容遣送管理办法》废止后，流动人口管理基本处于真空地带，官方难以掌握流动人口数量、职业等基础信息。于是2006年，北京开始推行暂住证“改革”，试图通过赋予服务功能，吸引流动人口办证，但收效甚微之后，北京开始调研居住证制度。2013年北京再提出普及无门槛的居住证，但通过“附加一定的社会服务功能”，“吸引流动人口主动办证”的做法与早先推行暂住证的做法如出一辙。另外居住证每半年或一年要到派出所审验一次，对不办居住证的个人和用工单位还要进行处罚等特征，更是证明其主要目的为强化流动人口的信息登记工作。

即便附着部分福利，在子女异地高考等关键问题上，居住证也难以满足民众预期

居住证推出时最大的亮点即是宣称持有者可享有近似“市民同等”的福利待遇，但在实际上，即便附有部分福利，也难以满足民众的预期标准。

一方面，诸如流动人口子女享受义务教育、流动人口参加社会保障、计划生育基本项目技术服务等内容，原本就是中央各部委屡次发文强调早该落实的内容，在居住证中重申这些权益保障，更像是对地方政府未能尽职履行政府义务的一种纠偏，而不是额外福利。

另一方面，在人们最关注的基本福利待遇上，如申请保障房、城市低保、子女异地高考等，居住证并无实质改变。

以实行居住证积分制的上海为例，根据2013年7月最新实施的居住证管理办法，个人能力和贡献等可转换成对应分值，并累积达到120分标准分值者，享受相应的福利待遇，如其子女可在本地参加中高考。但是主要与学历、职称等挂钩的积分规则依然将大多数外来人口排斥在外。

例如根据积分指标，大专学历以上才可算教育分值，能加50分，本科学历加60分，年龄在56-60岁加5分，每减少一岁加2分，在上海工作且按时缴纳社保，每年可加3分。那么对于一个普通来沪务工人员，只要不超过44岁，年龄一项最多可加30分，但是如果他只有高中学历，也没有职称，即便他已经为上海缴了20年的税，也最多只能达到90分，远够不上标准分，他的子女依然要面临返回原籍高考还是报考本地高职院校的艰难抉择。而且这还是在能按时缴纳社保的前提下，对于其他没有社保的农民工，几乎意味着永远也达不到标准。另外，如果违反了计划生育的规定，则一票否决资格。

而根据上海市第六次人口普查的数据，农民工占外来常住人口的比例为79.4%，其中文化程度在高中以上（不含高中）的比例还不到8%。而2012年，上海有53.8万的流动儿童，其中85%以上是外地农民工子女。即便父母持有上海市居住证，这些孩子能在上海顺利读书升学的可能性绝大部分都很渺茫。

还需要注意的是，在《上海市居住证管理办法》中，虽然对持证人的相关待遇有若干条规定，但用词却大多是“可以”等建议性的词语，而非“必须”等强制性用词，而且不少规定还要根据相应主管部门的规定，比如子女义务教育，就要“由居住地的区（县）教育行政部门按照有关规定安排就读。”因此，在实际情况中是否会出现外来子女遭受区别对待的情况还不得而知。

另外，虽然上海还开放了居住证与户籍之间的转换条件，但对于普通务工人员来说依然高不可攀。如上海虽然宣传持居住证且缴纳社保满7年可申请常住户口，但在规定细则中同时要求“在本市被评聘为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业、工种与所聘岗位相对应”，即一位资深金融从业者如果并非金融相关专业出身，即使其他条件都满足，也依然不符合专业、岗位相匹配的规定。

即便完全符合落户规定，也需按优先顺序排队等落户指标。而上海的非户籍人口每年以将近50万的数字在增加，每年的户籍指标却只有2-3万，因此现实情况是那些符合规定的居住证持有者可能数年都等不到一个指标。

居住证的实施由地方政府为主导，随时可以取消承诺，将外来者打回“二等公民”的原形

国务院下发普及居住证制度的通知中，并没有涉及提供相应社会服务等问题，即居住证的具体实施是由地方政府根据自己的利益需求来主导的，一旦有变，随时可以取消承诺，将外来者打回“二等公民”的原形。

例如2003年8月，郑州尝试取消户籍，宣布外来人口与户籍居民一视同仁，给予同等待遇，而仅仅一年之后，当地政府即宣布暂停这项举措以暂缓人口激增带来的城市压力。然而在2007年，有居民接到通知称其低保待遇被取消了，原因是在2003年由农民转为市民的不符合国家有关城市居民最低生活保障的政策。

2012年2月，上海市房管局在解释住房限购令细则中时，称“上海户籍家庭的概念是指具有上海常住户口，包括持有上海长期居住证连续满3年以上的居民家庭。”也即持长期居住证满三年也可购二套房，且房管局强调这是业已实行的限购政策的一部分，称并非新政。然而随后，就在同一月份，上海市政府办公厅下发文件，强调严格执行住房限售，紧急叫停之前官方公开认可的“持居住证满3年可买2套房”的政策，文件中首次明确上海市户籍定义，持居住证人员不在上海市户籍之列。

居住证仍然将证与福利捆绑的做法，与户籍改革的目标背道而驰

当前居住证的宣传设想是让非户籍人口凭此能享有部分城市福利，逐步缩小与户籍人口福利的差距。乍一看的确是在朝着户籍改革的目标努力，但实际上，户籍改革的目标应该是淡化其备受争议的福利配置功能，即将城市福利与户籍脱钩，让户籍仅仅变成一种登记身份的制度，其他的福利不管在农村还是城市，可以实现随人口的自由迁移而转移。而当前的居住证制度仍然是将证与福利捆绑，沿用以前户籍制度的旧思路，并无创新，甚至与户籍改革目标背道而驰。

正是因为户籍与福利挂钩，所以外地人无法在居住地养老的情况下，养老、医疗等保险都必须回到原籍，居民可以领取个人缴纳部分，而单位缴纳部分则堂而皇之的被“统筹”。于是，就算居住证制度宣称持有者可以在当地享受社保福利，只要没有户口就必须回原籍养老的前提下，所缴纳的大部分社保也不过是为当地的社保统筹账户白白做了贡献。

特别是在“严格控制特大城市人口规模”的背景下，外来人口即便办了居住证，现时待遇也并无实质改变。除非迁入者可以证明自身实力以及对城市税收等方面的贡献，借此换取市民资格以及相应的福利待遇。这种“绿卡”模式本质上是对户籍居民待遇的赎买，而那些资格不符、买不起的，就可能遭到歧视和处罚，例如房屋车辆限购、禁止群租、清理低端产业等措施。而且在实行居住证积分制的地区，这样的差别待遇还通过可量化的积分直接摆在了台面上，甚至在居住证持有者之间，因为积分不同而制造了新的歧视。

一方面号称让持有者可以享受与户籍人口近似“同等”的待遇，另一方面却既无法解决子女教育等核心问题，也不能保证让持有者在本地长久居住，这样的居住证制度本质上就是方便流动人口管理的暂住证升级版罢了，根本无法承担户籍改革的预期。

数据图：城市户籍门槛高，流动人口生根难

复旦大学社会发展与公共政策学院的一项研究根据各种落户渠道的难度对城市落户门槛进行了量化，并得出了各个城市的落户门槛指数（指数越高落户难度越大）。在40余个样本城市中，落户门槛指数最高的是上海（3.18）、深圳（2.50）、北京（2.46）和广州（2.05），而其他所有城市的落户门槛指数都在1.7以下。

在全国范围内，高门槛（1.5以上）的城市占样本城市总数的11%，低门槛（0.2以下）的占30%，中门槛（0.2～1.5）的占59%。虽然高门槛城市占比不多，但这些城市都位于中国最重要的经济区，经济发展水平最高，接受外来人口数量也最多。这反映出经济的开放并未推动户籍制度的松动，反而推高了城市落户门槛。