网易首页-新闻-体育-亚运-娱乐-财经-汽车-科技-数码-手机-女人-论坛-视频-博客
news.163.com
pic   试点多年的“省管县”财政改革开始提速。财政部近日要求,近期部分农业大县将全部纳入改革范围。到2012年底前,力争在全国除民族自治地区外,推行这一改革。
  目前的“省管县”改革主要是在财政方面,即在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,省财政与市、县财政直接联系,开展相关业务。这意味着,县财政受地级市牵制的现状将成为历史,县将和市一级获得更多的“平等”。
 市管县的三大弊端
“省管县”,这项触及中国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制等诸多内容的改革措施日益引起人们关注。
直管大大推动地方经济发展,当前突出矛盾是“缺少与时俱进的人事制度改革”,多数干部的上升通道变窄,遇到“天花板”,影响工作积极性。

“市管县”并无明确法律依据
虽然在当下的政治生活中,县归市领导,但是这样的做法并没有多少法律上的依据。从1954年宪法到1982年宪法,我国一直沿用的是省、县、乡三级行政管理体制,宪法和相关法律中并没有地级市这个概念。宪法第三十条规定:省、自治区分为“自治州、县、自治县、市”;直辖市和较大的市分为“区、县”。自治州分“县、自治县、市”。也就是说,“市”与“县”并非目前实际上的上下级关系。
而且,无论是横向比较当今国际通行的情况还是纵观古代中国,实行的都是三级行政体制。事实上,新中国成立一直到上世纪80年代,中国也都一直是中央、省、县三级行政机构,但从80年代之后逐渐演变成为中央、省、市、县、乡(镇)五级。

市管县造成漏斗效应
在当下中国的行政体制中,有一个常见的矛盾:在绝大多数的省份,县一级财政能力非常有限,但是它却承担了绝大部分的事权。市一级政府所辖各县不享有事权,但是各县的财政收入却要向其缴纳。
同时,当省级财政向县级财政进行转移支付时,市级财政就成为一个纯粹的省县之间的中继站。由于利益因素的考量,这个中继站往往会截留或者延误相关款项的发放。为此,还形成了中国特色的“财政漏斗”现象。财政漏斗特指由于一些地级市本身城区的经济体量较小,靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转,只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留。
在市管县体制下,市政府所在地的市区便成为饱受偏爱的“长子”,政府资金和政策都强烈对其倾斜,而那些较偏僻落后的县却只能任中心城市劫贫济富。在很多地级市争建“百万人口大城市”,“花园城市”,“联合国最佳人居城市”的同时,其所辖的县却成为国家级贫困县,这正是这种市管县体制的恶果。

市管县弊端:富县收编,穷县放逐
在市管县的体制下,还会出现一个常见的现象,那就是市一级机构对辖下的经济发达地区非常感兴趣,往往有将其变为区一级人民政府的冲动。因为一旦由县变成为区,那么市一级政府就有了更多的财政权。在市管县的体制下,富庶地区往往很容易被市一级政府收编为市区,但是市一级财政对于经济欠发达的县却没有更多的财政支持。浙江省台州市黄岩区的行政变更为,这一变化提供了最好的脚注。黄岩区原本是黄岩县,1989年升格为县级市。但是1994年,黄岩市最为富裕的路桥镇被分割出来,成为台州市的路桥区,黄岩市也撤市设区。如果往更早追溯,作为台州市人民政府驻地的椒江区也是从黄岩区独立出来。 而黄岩的撤市设区,最终还引发了一场台州市和黄岩区历经8年的财政权纠纷,其核心就是,黄岩区和台州市都想拥有更多的财政权。

 省管县只收财权还不够
  现有的条件下,当县级政府的财政婆婆由市变为省时,这当然是一个进步,有利于实现县一级政府财权和事权的匹配。但是在当下中国,仅仅谈财权和事权的匹配并不能够解决问题,还需要看到隐藏在事权和财权背后的更为重要的权力,那就是干部人事权。如果县级政府的干部人事权还是由市一级政府掌控,那么明处的财政权还会受到暗处的人事权的牵制,同时还会造成县市之间的矛盾,无法落实县一级的事权。
当前中国行政区划中,省管县和市管县的差异。

财权事权分立的矛盾仍待解决
当省级政府将原本属于市级政府的财权收归其所有,但是这并没有减少县级政府的事权,也没有增加省级政府的事权。因此,省管县的最大受益者就是省级政府,而未必是舆论所想像的县级政府。而对于市级政府来说,虽然失去了截留财政的机会,但是由于其行政级别上的优势,它还可以以城市化为借口,通过撤县设区的方式将富裕的县级机构变成市辖区,同时,它还可以以财政归省管为理由,名正言顺的减少原本它对经济不发达县的财政支持。
这次的省管县改革,会不会重蹈八十年代的市管县体制增加了市级机构财权的覆辙,省级财政占了市级和县级的便宜?历史的经验,值得我们谨记。

扩权强县,监督必须配套
“权力导致腐败,绝对权力绝对导致腐败”,这是政治学中颠簸不破的真理。在没有政治分权的前提下,强县扩权往往会导致县级领导的权力过大,增加县级领导的权力寻租现象,从而导致县级政府的腐败增加。海南省作为中国最为彻底的“省管县”模式,县级领导往往比其他身份拥有具有更多的权力,因此腐败现象也比其它省份严重。2005年海南省临高县原县委书记吴光华、2006年屯昌县原县委书记徐清学、2007年文昌市原市委书记谢明中均因腐败案而落马。在目前的体制下,如果仅仅是增加了县级一级政府的财权和事权,但是没有在监督制度上作相应的改进,难保这些县级领导不会将这些巨大的权力作为谋取私利的工具。

 行政放权才是解决之道
随着改革的深入发展,“市地管县”这个中间环节已经不适应现实的需要。

县级政府在中国政治格局中占据着重要的地位。县级政府是连接中国政治、经济和社会宏观政策与微观操作的桥梁,在这里县政府的治理能力直接影响了一个地区的老百姓的生活水准,中央政府和省政府的一些职能也是通过县级政府间接完成的,比如扶贫等转移支付。但是近三十年的中国改革中,各级政府不断的将事权下放到更低一级的政府,“即将部分应有上级财政负担的支出全部或部分下放给地方政府”(陈锡文语),这与地方政府的财政收入极不相衬,主要体现在县乡(镇)两级政府。
当我们在“市管县”和“省管县”之间纠缠于制度的优劣时,实际上已经默认了这样一个前提:那就是作为县一级政府,它总是需要有机构在上面管着,而且层级越高,那么它的正当性就越强。事实上,这样的逻辑也经不起推敲。没有经验和数据证明,行政级别越高,权力的行使者就会更加审慎的对待权力。改善县治不是一蹴而就的事,现在的财政体制改革仅仅是拉开了序幕,“省管县”的真正目标,是在宪法和法律的框架内厘定省、市、县之间在财政、公共事务和人事等方面的权限。

 
  如果以“市管县”的思路来对待“省管县”,可能会让我们迷失改革的方向而难以在县政有实质上改进,毕竟,省管县改革的远期目标是加强县政自治权,改善县治,而县政自治的基本要义就是该县的事务要由所在县人民自主决定,只有通过人民自主决定与自己相关的事务,才是善治之道。
调查
你觉得本期专题如何?
很好,期待下一期专题
还可以,以后仍会关注
很差,编辑需继续努力
投票结果
往期回顾
 编辑刘颂杰 郑褚 沈宇哲 宋潇   
北京互联网违法不良信息举报 意见反馈 新闻地图 
About NetEase - 公司简介 - 联系方法 - 招聘信息 - 客户服务 - 隐私政策 - 网络营销 - 网站地图
网易公司版权所有
©1997-2020
×