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pic   某电视台主持人的间谍传言和力拓“间谍门”事件,使得“国家机密”似乎突然就出现在普通人身边。去年5月1日,以建设“阳光政府”、保障公民知情权为宗旨的《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施;目前,《中华人民共和国保守国家秘密法(修订草案)》也正在向社会公开征集意见。透明和保密都让普通公民置喙,是中国法制建设的伟大进步,将一些概念厘清,也许能对公民参政议政有所裨益。
 曾经无处不在的“国家机密”
为纪念《保密法》颁布实行20周年,国家保密局连续推出系列宣传作品,希望唤起民众对保守国家秘密的警觉。

在力拓“间谍门”事件中,上海市国家安全局公开表示,力拓集团上海办事处4名员工因涉嫌窃取中国国家机密被拘捕,何为国家机密?这是眼下首先需要界定的问题。在新中国建国以后,先后制定了两部法律法规,以强化国家秘密保护。一部是1951年6月公布施行的《保守国家机密暂行条例》(下称《暂行条例》);另一部则是1989年5月1日起施行的《保守国家秘密法》(《保守国家机密暂行条例》同时宣布废止)。
《暂行条例》框定的国家机密多达17个种类,在将军事,外交,公安,以及本应透明的贸易计划,铁路,交通,邮政,气象测报,文化教育,卫生医药,立法,司法统统列为国家机密的保护范围之后,最后一条还宣布“其他一切应该保守秘密的国家事务”都属于国家机密,几乎到了“凡未公开之信息均属国家机密”的地步。
89年取而代之的《保密法》,将国家秘密的范围确定为国家事务中的重大决策、国防、外交外事、军事等7个方面,它具体包括:
  (一)国家事务的重大决策中的秘密事项;
  (二)国防建设和武装力量活动中的秘密事项;
  (三)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项;
  (四)国民经济和社会发展中的秘密事项;
  (五)科学技术中的秘密事项;
  (六)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;
  (七)其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。

 界定“国家机密”不能太宽泛
6月22日,受国务院委托,国家保密局局长夏勇就保守国家秘密法修订草案的主要内容作说明。
随着力拓间谍案的深入调查,国内几大钢铁巨头似乎无一幸免。

谁都能制订“国家机密”
根据《保密法》的规定,国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项,包括国民经济和社会发展中的秘密事项,国家各级机关单位对所产生的国家秘密事项均有权定密。但“各级国家机关单位对所产生的国家秘密事项均有定密权限”则意味着几乎所有的事项均可纳入国家秘密的范畴。
事实上,据全国人大内务司法委员会的调研,目前在确定国家秘密的主体资格以及权限上,现行《保密法》没有严格规范和限制,不少单位和部门对随意标注国家秘密标志;为避免“漏定”,宁愿“错定”。今年6月召开的全国人大常委会议上。有人大常委并对初次审议的《保守国家秘密法》修订草案提出建议,指国家秘密须审慎界定。《中国青年报》引述人大委员邹萍建议,国家秘密须审慎界定,「关系国家的安全和利益这种提法,无法量化和明确,也无法防止凭主观臆断随意界定国家秘密,只有那些不界定为国家秘密就难以有效维护国家的安全和利益的事项,才能界定为国家秘密。」人大委员朱启也表示,需作出如何界定保密期限、秘密级别等的法律解释。

很多“机密”本无须“国家级”
按照现行《保密法》,中钢协甚至一般国有企业都可以在本单位文件上自行标注“密级”,制造出国家机密。在力拓“间谍门”事件中,中钢协的谈判底牌成为“国家机密”的理由也是由此而来:由于钢铁产业是国民经济的支柱产业,在铁矿石谈判中,中方的铁矿石谈判策略以及国内铁矿石的库存天数、毛利率、吨钢原材料消耗以及生产采购安排等均可被列为国家秘密的范围。
力拓的“间谍门”本来是一个关系商业机密的刑事案件,保护商业机密在任何一个国家都名正言顺,也不用担心引起外交震荡。当初微软的李开复跳槽到Google公司,微软也拿公司和李开复当年签署的保密协议状告李开复。当初川剧变脸也曾被好事者宣称是“国家二级机密”,这一说法后来遭到文化部否认。人们似乎认为,位列“国家机密”可以让这一绝技得到更好的保护。其实,变脸作为商业机密一样可以受到受到保护,“国家级的机密”也并不是就比某一行业“自己的机密”该受到更多的保护。

“机密”越来越少,透明度才越来越高
08年,国家统计局准备发布的中国CPI数据被路透社准确预报,因此也有人被怀疑“泄露国家机密”。其实,在其他国家,政府把很多民意调查和经济数据的调查都交给民间独立机构去完成,政府只是出钱购买,没有什么秘密可言,从1951年《暂行条例》无所不包的国家机密,到《保密法》将国家机密界定为七大类,国家的“敏感区域”越来越少,反映的正是政治透明度上的进步。

 《信息公开条例》越不过《保密法》
某地纪念《保密法》颁布20周年的宣传图。

“机密遍地”妨碍政务公开
早在2006年5月,《解放日报》记者马骋多次到上海市规划局采访,要求了解城市规划信息,屡遭规划部门以“国家秘密”为由,加以拒绝。马遂将上海市规划局告上法庭。2007年1月,郑州市规划局也被推上法庭,原因是该局于2002年底,批准一家公司在市区道路上设置4000多个停车位,造成市民出行不便。作出该案判决的郑州市中原区人民法院认为:如果原告认为被告不依法履行信息公开义务,根据《郑州市政府信息公开规定》,可以向监察机关或者上级政府机关举报。两起诉案中,规划部门都认为,“规划信息属于秘密”、“规划档案不对个人开放”。

“涉密”常常是拒绝监督的借口
直至2008年5月1日,《中华人民共和国政府信息公开条例》施行,政府信息公开似有起色,然而,其与《保密法》之间,关于何谓“国家秘密”的冲突,依旧未得到解决。对普通民众而言,申请信息公开,被政府、机关以“涉及国家秘密”为由拒绝,并非新鲜事。检索近来许多新闻事件,“涉密”已经是拒绝申请人最常见的理由,其实受灾人数,赔偿标准,政府预算等等属于公共信息,国家不能以“机密”的名义垄断这些信息。
许多地方的两会期间,在政府财政预算等提交大会审议的文件上,总是写有“秘密,会后回收”之类的语句。然而,“财政预算及执行情况”却偏偏又是政务公开的重点内容。政府预算等信息明明是应该透明和公开的,但是政府却认为那是秘密,根本就不能外泄。即使闹上法庭,政府仍然可以以涉及机密为由,拒绝原告上庭。在《中华人民共和国政府信息公开条例》施行以后,老百姓虽然有要求信息公开的权利,但政府信息公开究竟应履行什么样的义务,在很大程度上取决于政府的意愿。

 谁该保守国家机密
面对民众要求查询政府信息的迫切愿望,官方总是可以拿出各种理由拒绝透露,这也让《信息公开条例》的处境分外尴尬。
几个月前突然被网友曝光的《城管执法操作实务》,引发过一场舆论争议风潮。

“保密规定”的两难
《保密法》第二条规定,国家秘密是“在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”,紧接着第三条又规定,“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”问题是国家秘密既然“只限一定范围的人员知悉”,普通公民又如何知道自己所知的是不是国家机密,如何履行保密义务?已经有法学家指出,“一个人只有明确知道这个是国家秘密,并在泄露它之后,才可能是违法、犯罪行为。可是,更多的人可能不可能知道自己透露的东西是国家机密。”

保密是协议而非义务
简单的说,不签保密协议,则无保密义务。在伊战当中,美国记者也分为两种,一种是自愿和军方签署了保密协议,军方对其开放军事行动计划,并为采访提供保护,而记者报道的内容要通过军方审查后才能发表;另一种则不与军方签订协议,他们完全独立于军队之外,军队不为其提供保护,但他们可以随意发表自己搜集到的机密和观点。
其实在大部分国家,都只有部分持有机密的特定公务员才有保密义务。比如美国,行政部门内部制定的机密条令属于“行政法令”,也就是政府内部纪律,仅仅在政府内部有效,对老百姓和媒体没有约束力,老百姓和媒体有权刺探打听国家机密,公务人员也有权维护保守国家机密。

“围观群众”泄密无罪
互联网上前段时间披露出“脸上不见血,身上不见伤,周围不见人”的《城管操作实务》,虽然亦属“国家机密”,但国家只应追究内部泄密者的责任,至于传播和观看的普遍网民,并不能以非法持有或者传播国家机密治罪。因为公民并非政府的雇员,而是政府的雇主。因此,除非和政府签有保密协议,普通公民不仅没有为政府保守义务的责任,而且还有监督政府的权利。

 
  “保密”,在任何情况下都是一个契约行为,而非一项基本义务。我们的国家在法律上并非无此见识,“保密手册”也只是发给特定人员,而非全国人民人手一本。保密制度的完善有赖于法律上的规范和细分,市场的归市场,国家的归国家,各归其类的秘密才能得到更好的保护。
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