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   2009年11月,财政部下发通知,紧急叫停地方政府以财政作担保向公众集资的行为,称此违反《担保法》,涉嫌非法集资。此一轮地方政府集资热潮始于4万亿救市计划的实施,按计划,其中的2.82万亿要由地方财政解决。但由于分税制改革等各种原因,地方政府财政一直处于比较紧张的状态,配套资金部分无法到位。于是,各地开始另辟蹊径,挖空心思寻找预算以外的一切资金。
 方法一:设立城投公司,发行债券
2009年以来,由城市基础建设行业发展到其他各行各业,规模由小到大
地方政府为了保证融资平台畅通,就得以各种理由来托住或推高房价。

2009年城投集团遍地开花
2009年以来,以“城市建设投资集团”为名的政府融资平台遍地开花。由省市复制到县城,由城市基础建设行业发展到其他各行各业,规模由小到大。地方政府的融资能力正在通过这种平台加速膨胀。
所谓的融资平台是指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、国债等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款的承诺,以达到获得来自各种渠道的资金的目的,进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
截至目前,全国各级政府融资平台有8000多家,银行贷款余额近6万亿元。尤其是在融资平台贷款中,项目贷款余额近5万亿元,占全部融资平台贷款的比例已经超过80%。地方政府融资平台隐藏的各种潜在风险已成为不争的事实。

城投债规模比08年扩张5倍
城市投资债券依托地方政府融资平台(例如各类型城市建设投资公司)发行债券,来达到融资目的,然后把这些资金用于城市基础设施建设。某股份制银行人士表示,此类债券产品上报总行后,审批程序比贷款的审核程序要快得多,有些大分行甚至可以报备后自行发行。”
经济刺激计划出台后,为了支持中央政府未来两年4万亿的投资计划,2009年前11个月,各地城投债发行了106只,全年融资规模将超过2000亿元。相比之下,去年全国城投债发行数量为24只,融资规模为406亿元。

为发城投债,政府必须推高地价
由于城投债专门为政府融资,政府就会调动所有的资源让城投公司达到各种融资所需要的标准,土地注入是最为普遍和核心的内容。这既可扩大资产基数,也可用于抵押担保及成为未来收益的重要来源。因此,经营土地成为地方政府融资的最大法宝。
由于地方政府融资平台是以经营土地为核心,而土地的价格完全抵消房地产价格,在这种情况下,地方政府为了保证融资平台畅通,就得以各种理由来托住或推高房价,从而使房地产市场不能够按照市场内在性需求进行调整,房地产市场供求关系扭曲。可以说,2008年以来国内房地产市场出现不少不可理喻的现象基本上都与地方政府这种思路有关。如果房地产市场不能够根据市场的内在性出现调整,那么房地产市场泡沫不可避免。

  方法二:借助理财产品,向公众集资
2009年3月4日,黑龙江省牡丹江市政府向社会公开发行该市首个信托理财产品——政信富民0901。
牡丹江市向干部职工强行摊派认购理财产品。

银行放贷收紧后,理财产品成为新融资工具
中国天量刺激计划实施,银行大规模放贷导致金融风险加剧,因此各大商业银行的放贷规模有所收紧。地方政府直接向银行贷款难度加大,只能曲折地通过理财产品来募集资金。

自2008年昆明发明了“银信政”产品以来,各地迅速复制。所谓的“银信政”信托投资产品是指银行发行理财产品募集资金,购买信托公司发行的信托产品,投资于地方背景的城建公司,资金用于基础设施建设等项目。在地方政府发债开闸迟迟未决的当前,此举不失为解决地方资金饥渴的一条路径。


个别地方政府强行摊派职工认购理财产品
2009年1月21日,牡丹江市人大常委会全票通过,批准政府发行信托产品融资。3月4日,黑龙江省牡丹江市向社会公开发行该市首个信托理财产品——政信富民0901。市国资委承诺两年之后以110%的溢价来回购,政府列入财政预算支出,报请人大批准。
据中国青年报报道,政信富民0901公开发行后,该市向干部职工强行摊派认购。市卫生局规定,凡享受3000元以上津贴的人员,认购金额为2万元;凡享受正、副科级待遇(含护士长)的人员,认购金额为1万元;普通职工认购金额为5000元;多认购金额不限。但此行为被有关部门紧急叫停。
地方政府为理财产品担保违法
以黑龙江牡丹江市的“政信富民”为例,其合约中就明确标明:所募集的资金委托信托公司对牡丹江市广兴国有资产经营有限公司进行信托股权投资,信托到期时由牡丹江市国有资产监督管理委员会溢价回购信托投资股权,牡丹江市政府财政担保,同时经过市人大常委会批准,列入财政支出预算。
银行在宣扬此类产品的时候,常称有政府信用作为担保。但根据规定,政府并不能作为担保方,地方财政为信托理财产品担保的做法明显违反了相关法律和政策。《担保法》第八条规定:“国家机关不得为保证人”,财政部还曾下发了《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》,要求坚决制止地方财政违规担保向社会公众非法集资的行为。

 方法三:将基础设施打包,向银行贷款
不过,银监会主席刘明康在2009年第四次经济金融形势分析会议上,再次重申了严禁发放打捆贷款。
打捆贷款屡禁不止。

打捆贷款,1998年开始的融资新模式
打捆贷款,指将地方政府控制的城建公司若干基础设施项目组合起来,作为一个整体项目向金融机构贷款的一种融资方式。通常,政府和银行之间签署协议,由银行经政府担保给某地投放一大笔贷款,这笔贷款可能用于例如自来水、供电、城市道路等若干个项目,统借统还。打捆贷款的模式最早由国家开发银行于1998年在安徽芜湖试点。

风险巨大,2006年曾被叫停
由于借款人为财政所属或控股的企事业法人单位,没有稳定的经营收入来源,因此还款来源得不到保障。其次,虽然财政做出还款承诺,但这种承诺在法律上属一种无效的担保形式,一旦财政资金发生问题,贷款将无法按期偿还。更重要的是,对于打捆贷款,其还本付息压力可以不在本届政府任期内承担。一届政府任期5年,而贷款期限一般在10年以上,在没有法定的政府负债额度约束的情况下,这种偿还责任对地方政府来说只是“软约束”。
因此,2006年4月25日,五部委联合签发《关于加强宏观调控,整顿和规范各类打捆贷款的通知》,叫停打捆贷款。
金融危机下,打捆贷款卷土重来
然而,中央出台4万亿救市计划后,各地方政府苦于无钱可用,或明或暗地再次启动了打捆贷款。湖南郴州市财政局的文件要求,该市须“多渠道盘活闲置资产,打捆整合政府公共资源,增强向银行贷款抵押实力,大力争取银信贷款支持工业园区和中心城市基础设施建设。”而据上海证券报报道,某股份制银行沿海分行的人士称:打捆贷款虽然一直被禁止,但是2009年上半年因为信贷投放量较大,贷款投放环境相对宽松,当地对打捆贷款的管理有所放松。打捆贷款这种地方政府融资模式再次浮出水面。
不过,银监会主席刘明康在2009年第四次经济金融形势分析会议上,再次重申了严禁发放打捆贷款。

 方法四:推动国有企业上市融资
我国股市初始制度设计理念即为国有企业改制保驾护航,替政府减轻负担。

推动国企上市转嫁财政压力
部分地方政府认为股市的功能仅为融资功能,把股市看成是个大“金矿”,只热衷于本地企业能否早日上市,出现了地方政府而不是企业跑证监会的怪现象;而对于国有企业的上市条件,以及上市后的国有企业是否能扭亏为盈等并不是很关心。我国股市初始制度设计理念即为国有企业改制保驾护航,替政府减轻负担,这种设计对地方政府来说大有益处,不少地方早期只是想通过国企上市融资来减轻政府财政困难,后来干脆将上市公司当成政府发展地方经济的平台,在国企所剩无几时又大力推动民企上市。

转让国有股套现
2008年底,为筹措资金配合扩大内需政策,地方国资控股的上市公司频频发布国有股权转让公告,将国有股权转化为现金。同时,一些国资背景的公司大股东还通过股市来减持股份。由于这些上市公司实际控制人均为地方政府,因此此类行为被普遍认为是地方政府的筹资行为。
2008年底,重庆路桥控股股东重庆信托在半个月内,通过多种方式减持重庆路桥股份1163万股,占总股本的3.1%,套现1亿多元。而在重庆信托的一系列减持行动中,共套现4.8亿元。另据媒体报道,截止2008年9月,泸州老窖被泸州市国有资产管理局减持4207万股,累计套现10.9亿元。国有股权转让成为地方政府筹资的重要手段。

 
  据报道,目前为止各省总计划投资金额已经达到22万亿元,而上述几种行为一旦成为主流融资模式,中国经济的泡沫将越吹越大,金融风险也将越来越难以控制。而主管部门能否打住高歌猛进的地方政府融资狂欢,仍待观察。
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 编辑:谢云巍 赖捷 制作:赖捷 >>>>>>>>【返回新闻评论首页   
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