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治污怪现象后面的“潜规则”与“元规则”
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2004-02-26 04:09:10 来源:红网 发表评论 查看评论

  中央广播电台2月24日的《新闻纵横》报道了发生在陕西府谷县的一件政府治污怪事:府谷县共有12家企业使用国家明令禁用的电石炉从事工业生产,在国家环保总局对该省工业污染情况的抽查中,其中6家企业“不幸”被抽中并受到“勒令关闭”的处罚;面对这一情况,府谷县政府居然抛出了一份荒唐的“环境治理协议”——协议规定:县内未被勒令停产的6家企业拿出利润的40%作为对另外6家停产企业的补偿,如有违背,县政府将予以处罚。(2月24日新浪网)

  府谷县的这份环境治理协议的确荒唐得很。在县政府的软硬兼施的协调下,未被上级部门“叫停”污染企业照样排污,被“叫停”的污染企业却可以坐收渔利;最终所有污染企业可以在违反环境保护法规的同时不同程度受益。府谷县此举非但不是“治理污染”,而明显是“鼓励污染”。

  作为一级政府组织,府谷县应该遵照国家法律的规定,关闭所管辖区域内所有违法生产的污染企业;政府依法治理污染,关闭违章企业——这是治理污染的正式规则。

  府谷县奉行的却是一套“潜规则”。所谓“潜规则”乃是指行为各方自觉遵守但又从不明文说破的规则——之所以不说破,乃是因为这套规则与正式规则全然相悖。府谷县的治污“潜规则”是:既要在上级部门面前做足“治理污染”的样子,又要保证有一定数量的污染企业存活下来——县政府的角色就是在上级环保执法部门与本地污染企业之间调和“阴阳”。

  当然,这个“潜规则”背后还有一个对县政府行为起决定性作用的“元规则”。这个支配府谷县政府行为的“元规则”是:政府行为要以财政收入最大化为根本准则。

  虽然污染企业触犯了国家法律、损害了公共利益,但这些污染企业可以给当地政府带来足够的财政收入;这就是府谷县政府抛出“治理污染协议”的根本原因。公共财政本应该是政府提供公共服务的资金支持,但在实际生活中,地方政府财政收入的主要价值并不在于提供公共服务;对于大多数地方政府而言,财政收入既是“政绩”的体现又是政府公务人员的衣食与福利来源——财政收入减少直接意味着政绩的缩水与官员切身利益的损失。财政收入对地方政府的特殊价值决定了如此“元规则”的形成,在财政收入决定政府行为这一“元规则”的支配下,府谷县政府不可能有动力关闭污染企业。

  然而,上级部门已经做出了关闭6家污染企业的命令;在行政层压力的作用下,府谷县政府不可能拒不执行,但也不能让事态进一步扩大。如果被勒令关闭的企业感觉不公平而选择向上反映情况,那么所有的治污企业都要被勒令停产,政府财政收入立即锐减——这无疑是一个大家都倒霉的“零和搏弈”。为了保住既得的财政收入,府谷县政府当然愿意按照大家都得益的“潜规则”行事——对停产企业进行补偿,对污染企业视而不见,对上级主管部门隐瞒敷衍。

  如此的“元规则”与如此的“潜规则”造就了府谷县的这份“治理污染协议”。国家环保总局表示,针对类似现象需要加大执法力度,依法查处与关闭所有的污染企业。在我看来,国家环保局的这些政策措施远没有触及地方政府治理污染的“潜规则”与“元规则”。只要地方政府还继续以财政最大化为行为准则,那么他们就有足够的动力采取多种手段隐瞒有关信息,继续与上级部门玩“捉迷藏”的游戏;上级环保部门需要为此投入惊人的行政成本,最后还未必长久奏效。

  如此看来,杜绝此类“治理污染协议”出现的根本之策在于从“元规则”下手;如果上级环保部门能够在给予地方政府一定财政补偿的前提下进行污染治理,或许可以真正调动起地方政府按照正式规则行动的积极性。 编辑:闫冰
   
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