赤字太低财政不够积极?央行和财政部究竟在争什么

（原标题：我国赤字太低，财政不够积极？央行和财政部究竟在争什么）

央行研究局局长徐忠7月13日发表于媒体的一篇题为《当前形势财政政策大有可为》的文章，引发了一波有关央行与财政部、金融与财政的热烈讨论。

7月16日，署名“青尺”的财政部官员在财新网发表了一篇题为《财政政策为谁积极？如何积极？》的回应，将争论推向白热化。

随后，官员、媒体、学者纷纷发声，各抒己见，表达自己的看法和思路。

那么，抛开双方的“嘴炮”不谈，这波讨论热潮争议的焦点究竟是什么？问题背后的又有着怎样的历史原因和现实情况？

央行徐忠和财政官员在争什么？

徐忠在其文章中以小标题的方式指出了财政方面的三大主要问题（详细争论见文末）：

1. 赤字率低，财政政策不是真的积极——财政部门收的税不少，钱却没花在刀刃上。

2. 国有金融机构资本不足问题凸显，财政资金说好要向国有金融机构注资，却没有真正掏钱。

3. 地方性政府债务信息不透明，将隐形债务推给金融机构，但金融机构处于弱势，很难对地方政府的不规范操作进行约束，导致地方债乱象发生。

而财政官员“青尺”的文章则对徐忠指出的财政三大问题逐一作出解释：

1.赤字规模和财政政策力度之间不能简单等同，因为我国除中央财政赤字外，还有各级地方财政所设的预算稳定调节基金和预算外融资举债。

2.财政部门给金融机构注资掏的是真金白银，要是让央行控股商业银行，将是极大倒退。

3.金融机构是地方债务乱象的“共谋”、“从犯”，不是弱势而只能幻想的“傻白甜”，地方政府举债不规范的操作手法很复杂，这不是基层财政部门能独立做到的事情，金融机构一定有参与其中并且获利。

背景：财政想扩权，央行不答应？

据微信公众号“前沿观察”称，事实上，此次徐忠博士发文，已经不是他第一次出面评论财政政策了。上个月底，徐忠在一个公开论坛的演讲上就指出了眼下我国财政方面所面临的问题，但未引发太多关注。

当时，在外界看来，徐忠的发言像是为央行“挡子弹”，原因是去杠杆给市场的压力越来越大，有市场声音呼吁央行货币放松。

而央行与财政部之辩，最早还要追溯至去年底由全国人大财经委副主任黄奇帆在财新年会上的一番发言。

会上，黄奇帆讲到外汇储备时表示，前些年，因为顺差扩大、人民币升值，热钱不断流入中国，外汇储备越来越多；由于当时还要求强制结汇，企业的外储都是央行一家买，央行则通过吸收外汇储备，释放基础货币；而这种被动释放基础货币的方式，导致国内货币政策受到干扰，于是央行搞了一个“池子”，也就是用央票，把这些多发的货币存起来，不让其流到市场。

但这早已是过去的事，外汇占款飙升的年代早已结束，央票也基本没有再使用。相反，因为外汇占款带来的被动释放基础货币的数量不足，所以央行才创设了一系列的SLO\MLF\PSL等工具。

黄奇帆指出的这一问题没有错，外储管理不当，确实会干扰中国基础货币的释放，干扰了中国的货币政策的运行。因为太多或太少都会带来干扰。

但在演讲中，黄奇帆将这一“老生常谈”的问题上升到了“金融改革”。黄奇帆说，“不仅是金融监管体制要改革，而且外汇储备体制也要改革，如果不改革的话，会造成中国通货膨胀、金融乱象、脱实就虚源头的源头的源头。”

而黄奇帆开出的药方则是把大部分外储归到财政部去管，财政部可以发行国债将资金输入中投公司等机构进行投资。黄奇帆讲了这样做的四点好处，包括减少对货币政策的干扰，并提及美国也是财政部主管外汇。

对于黄奇帆的发言，当时在场的徐忠，外管局副局长陆磊，以及社科院学部委员、货币专家余永定，都进行了反驳。徐忠当时的说法是，我国的财政和国外的财政不尽相同，“中国的财政是吃饭财政，地方政府还有那么多中央财政不承担责任的债务，在这种情况下，去发这个国债，相当于空手套白狼。”并认为黄奇帆的想法很美好，但现实很骨感，“如果看一看外汇储备投资的收益率跟投资机构的收益率，对这个问题得出的结论也许完全是相反。”

所以，徐忠在文章开头所讲的“中国财政部喜欢与美国财政部对比，强调自己权力太小”其实是意有所指的，即“财政部想学美国扩权央行不答应”。

“前沿观察”称，上一轮银行改革，财政部拿不出钱，所以央行组建了汇金公司，来对银行进行大改组，而公司名称中的“汇”就是指外汇。

成立汇金公司，持有国有银行的股份，这是央行的设想，也是央行的操作。可是到了2007年，财政部发一笔特别国债，就把央行这单子给抢了过去。从此汇金归了财政，央行被砍了一只手臂。

由此可以看出，外汇对于央行的重要性；要是直接将大部分外汇都归给财政部管理，那对央行的影响可不小。

“前沿观察”还称，徐忠上月底的发声和13日的发声之间有一件重要的事，即双方文中多次提到的《国有金融资本管理指导意见》于上周发布了。根据该意见，央行之外的一些系统，比如国资系统、发改系统、地方政府等部门手中所掌握的大量金融资产今后大都要划拨给财政系统。

央行希望财政为银行掏钱？

此外，双方还在争论，上一轮银行业重组改制，究竟是财政救了银行，还是银行自救。

青尺文章提到：1998年，全国财政收入只有9800亿的时候，财政就设计了一套很好的注资方案，发行2700亿元特别国债为商业银行注资。这次发债注资的结果也很好，形成了收益率较高的资产，资金紧张也得到了缓解。

然而在央行看来，这是银行自救的结果。因为当时四大行购买特别国债的资金，大部分来自于央行降准所释放的可使用储备资金，而后财政部又将发债所筹资金重新注入四大行作为补充资本金。

央行方面认为，财政这是“空手套白狼”，没拿一分真金白银，到现在，这个钱部分还挂着账，最后都是靠银行自己来吸收的。

而现在，银行又面临着一些压力，虽说情况没有当时糟，但还是需要补充资本金。有估算认为，银行需要5000亿资本补充，还有说需要8000到9000亿的。

对于上一次就没掏钱的财政部，央行这次也没指望它发挥作用，便在今年3月联合三会同外管局一道发了一个名为《关于进一步支持商业银行资本工具创新的意见》的文来自救。所以，徐忠此次文中的相关内容，也是对财政的“预防针”——要么掏钱管事，不掏钱的话就不要想着干涉。

双方该如何协作？

多位专家对双方争议进行解读时都提到，财政金融关系历来很密切；遇到金融问题把责任推到财政，或者遇到财政问题把责任推给金融，均不可取。财政金融关系复杂，但不能任意替代。财政金融齐努力，各司其职，才能防范化解可能的风险。

一般来说，财政部门管财政政策、央行管货币政策。更通俗地说，财政是国库的会计，政府的会计，而人民银行则是政府的出纳。

但中国政法大学教授、财税法研究中心主任施正文对新京报记者表示：

“长期以来，我国的宏观调控政策中，货币政策和财政政策存在协调性不够，甚至互相冲突、抵消的情况。因为两大政策由不同部门主导，各个部门的关注点不同，例如财政部门主要考虑财政承受能力、财政收入是否可持续增长。而货币政策则更加注重防范化解金融风险。”

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇在发表于澎湃新闻的文章中提到了财政当局所面临的压力：

“当下政府预算分四本，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，财政压力不小。“未富先老”的人口快速老龄化，让社会保险基金预算的正常运行都不容易；国有企业改革历程，历史欠账不少，国有资本经营预算迄今不能全面反映国有资本的全部收益；一般公共预算是最大的一本账，支出压力一直很大，每年都要有规模不小的财政赤字，同时累积起规模不断扩大的公共债务。”

但杨志勇也表示，现有的土地财政等财政状况会影响未来的经济发展：

持续依靠土地财政很危险，不仅是因为地方政府的正常运行最终会受到影响，而且对于可持续的高质量发展没有什么益处。基于此，地方政府再靠土地融资的机制必须改变，基于土地财政之上的地方债务融资机制也必须作相应的改变。

而中国人民大学重阳金融研究院高级研究员董希淼表示，从金融工作三大任务来看，财政部门有更多发挥空间。

“在经济下行压力较大的情况下，财政收入增长如此快，赤字率反而小了，说明财政政策不给力……现在一讲到服务实体经济，都是在讲货币政策、信贷政策，下一步的重点应该是财政政策的支持，需要更积极一些……在中美贸易摩擦的背景下，需要扩大内需、进行产业结构调整等。而消费作为扩大内需很重要的方面，需要财政部门进一步减税降费，减轻企业和个人的负担。”

财经评论人周俊生也谈到了财政政策的发力空间问题：

“为了给企业减负，近几年国务院多次作出减税降费的决策，这本来在客观上会影响到财政收入。然而，财政收入却连年增长，这表明减税降费的力度还可以更大，特别是对中小微企业，税收减轻了，不过地方各级政府名目繁多的收费却依然存在，甚至有所增加。”

此外，董希淼还认为，从防范金融风险角度，同样需要财政部门更加主动担当：

“此次央行和财政部争议的一个焦点是地方政府性债务问题。目前看，地方政府性债务问题可能是金融风险的一个‘灰犀牛’。不能将这些问题‘一刀切’，更不能将地方政府性债务风险转嫁金融部门。如果简单地将地方政府性债务问题一股脑儿推给金融机构，那么将增加金融机构出现坏账的风险，甚至引发系统性金融风险。要改善企业的生存环境，更需要财政政策的支持。”

对于货币当局，杨志勇也谈到了货币政策可以优化的空间：

一个经济体要健康发展，需要有活力的企业，需要有企业运行的合适的宏观经济环境，需要有配套的金融市场。多层次资本市场的发展为不少企业的发展注入了资金，但是资本市场在不同阶段所存在的各种缺陷，严重影响这一市场优化资源配置的作用的发挥。资本市场上的投机和内幕交易曾经让不少股民望而却步，居民财产性收入不仅仅是梦想，就连本金也可能无法完全保住。资本的狂欢和盛宴，留下的残羹冷炙需要有人来收拾残局。这里也不能不回顾在资本市场发展的早期为国企解困而进行的“包装上市”，骨子里不好的企业最终只会吞噬各类社会资金。

以下为徐忠和青尺辩论要点：

财政政策不积极？

徐忠：

徐忠说，为了防范和化解风险，金融部门去杠杆，货币政策稳健中性，需要积极的财政政策予以配套。但从数据来看，今年预算安排的赤字率是2.6%，低于去年的3%，就算今年实际达到3%，在控制地方债后，也不积极；相比之下，上半年全国一般公共预算收入10.43亿元，同比增长10.6%。这说明，财政收入多但支出少。

然而需要花钱的地方可不少，徐忠在文中举例：从长远来看，地方隐性债务，养老金缺口，通过供给侧改革进行的化解产能过剩、降低杠杆、压缩房地产泡沫，都需要财政出手予以援助。

但想要通过提高财政收入来解决上述问题是不现实的，财政需要做的事情是提高财政支出效率——

一方面，国库有存款，政府还借钱的现象不合理，有些地方政府资金充裕，却把钱花在了不该花的地方，比如回购收费高速路，让其免费通行，但此举反而造成了交通拥堵。

另一方面，财税部门只想着多征税，但没考虑经济效益和纳税人感受。比如，最近几年减税政策不少，但有的企业税负不降反增。这当然有征税力度提升和监督加强的原因，但现实中很多时候，这也是因为财税部门抓错了严监管的重点，以及制定的税收优惠政策不符合实际情况。

青尺：

对此，青尺表示，单用赤字率来研究财政体制和政策是不够严谨的，因为各国的财政收支口径有差别，赤字口径也有所不同。比如，我国官方赤字沿用一般公共预算新增债务规模的口径，但实际上这个口径是比较小的。在计算财政支出的力度时，还要考虑各级财政所设的预算稳定调节基金，考虑除一般公共预算之外的政府性基金预算，以及地方政府在预算之外的举债融资。

事实上，财政部门已经在实际操作中通过各种渠道加大了财政政策的实施力度，不能因为官方赤字口径未变，就说赤字规模不大，财政政策的执行就不积极。

财政不给国有金融机构掏钱？

徐忠：

徐忠说，按照国务院发布的《国有金融资本管理指导意见》，财政部应集中统一履行国有金融资本出资人的职责，即给钱要给到位，派人要派专业的。

但实际上，之前财政答应给国有金融机构注资，实际上并没有真正掏钱。国有银行机构没钱是不行的，尤其是当前经济存在下行压力，表外资产回归表内，金融机构的资本短缺问题尤为严重。国有金融机构没有办法，只能央行帮助金融机构发行“特别国债”，国有金融机构自己买回来，为自己注资。这样一来，银行的资金实力并没有增强，吸收损失的能力也没有提高。

至于财政派驻到国有金融机构的人无法改善公司治理，徐忠更是直言，中央需要出台文件授权央行或其他部门的人来对国有金融机构进行治理。

青尺：

与货币当局相比，财政当局的资产负债表扩张是受限的，除了对举债形成的支出往往需增加一些限制外，举债安排支出和用财政收入支出，掏的都是真金白银，而且中央政府不是没钱可掏，怎么会不真正掏钱？

反而是货币当局，资产负债表伸缩度极大，可以增发货币，就可以慷慨掏钱，但印钞是会稀释货币能力的，所以对此应警惕。

青尺还特比提到了一个财政给商业银行注资的成功案例：1998年，全国财政收入只有9800亿的时候，财政就设计了一套很好的注资方案，发行2700亿元特别国债为商业银行注资。这次发债注资的结果也很好，形成了收益率较高的资产，资金紧张也得到了缓解。

眼下，财政更是采取多种方式，用积极的财政政策支持商业银行等金融机构，比如商业银行股份制改造、特别国债及付息、将银行不良资产转为优质债权。

但如果1998年不按照财政当局的做法来，那么方法无非是央行直接“放水”当出资人，或者财政挤掉大量民生支出来注资银行，又或者财政以高息举债注资后用更多的财政收入偿还。这些都不是好的方式，所以财政当局往往会选择最优方式对金融机构进行注资，外界又有何理由以此来指责财政当局呢？

此外，青尺还提到，《国有金融资本管理指导意见》在“财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责”前还有半句内容——“按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则”，还提出“授权央行和其他部门履行出资人职责”。“了解上世纪90年代商业银行呆坏账历史的人，可以体会到这一句原则的来之不易；也知道央行控股商业银行意味着多大的倒退。”

地方债乱象怪谁？

徐忠：

徐忠说，高杠杆是当前风险的集中体现，虽然从数字上看，非金融企业部门的杠杆率较高，政府部门的杠杆率不高，但实际上地方政府才是高杠杆的源头，只是把一些隐形债务转嫁给了金融部门。

徐忠提供的数据是，IMF说，在考虑政府隐形债务的情况下，政府部门杠杆率已经达到62.2%，超过了欧盟警戒线。

造成这种情况的主要原因是地方政府债务信息不透明，金融机构在为政府的平台融资是总想着政府会用信用担保和兜底。

对于政府将债务“一推了之”的行为，徐忠认为，政府借债的同时资产也是扩张的，可以用质量好的资产进行担保来还债，或者将资产出售或兼并重组。

至于财政部此前发文强调金融机构对政府债务的约束，徐忠表示，金融机构相对地方政府弱势，地方政府财务信息不透明，金融机构很难实质审查地方政府资金来源，也就谈不上约束和管理。此外，地方政府不会破产，也未发生或兑付危机，金融机构会将政府和国企等视为优质融资主体，而这会是的金融市场定价规则和风险溢价完全扭曲。还有，地方政府不透明、无兑付危机，也会导致其对利率不敏感，这使得货币当局难以用价格调节手段对地方政府融资进行调节，还要用金融机构的资本来对冲地方政府债务损失。

青尺：

青尺认为，在地方债乱象中，金融机构是“共谋”、是“从犯”，不是弱势而只能幻想的“傻白甜”。青尺提出的论据是，地方政府举债不规范的操作手法很复杂，这不是基层财政部门能独立做到的事情，金融机构一定有参与其中。

而且正是因为以前地方债处于灰色地带，而不像政府债券一样在明面上竞争，所以金融机构会借助自己的专业优势，在帮助地方政府融资时设计对自己最有利的方案，使自身利益最大话，而刚性兑付也正是这么来的。

所以，在政府融资冲动强烈，金融机构拥有专业技能的情况下，很难说金融机构是弱势的；就算是出台了一系列法律法规对地方债进行清理后，还有金融机构强势要求地方政府违法违规对非政府债务进行担保。

而在金融机构的一通操作下，很多涉地方债的产品被其设计为“高收益、低风险”的，这造成市场定价扭曲，挤占了实体经济的金融资源，而风险和债务的苦果则要地方政府来担。

而且，没有地方政府是想要赖账的，也没有地方政府愿意看到自己辖区内的企业违约，而常见的情形是金融机构以防范风险为借口，强硬要求地方政府兜底，对不该担保和救助的隐性债务提供保护，这不是对经济有利的“金融创新”。