这个国家机构36年4次更名 多头管理问题有望终结

（原标题：机构改革：一场国家治理的深刻变革）

3月13日，一位市民用手机拍下国家粮食局门牌。按照国务院机构改革方案，国务院正部级机构将减少8个，副部级机构减少7个。消息一出，市民纷纷来到即将消失的机构门牌前拍照留影。新京报记者 朱骏 摄

3月13日，市民在国家旅游局门牌前留影。当日，十三届全国人大一次会议听取关于国务院机构改革方案的说明。

2013年3月14日，市民在铁道部牌匾前合影留念。根据当年的国务院机构改革和职能转变方案，实行铁路政企分开，不再保留铁道部。新京报记者 侯少卿 摄

“我们单位又要更名了，不过，这次更名与以往几次截然不同”，3月14日，看着在环保部门前合影留念的市民，环保部原核安全总工程师杨朝飞说。

此前一天，3月13日，十三届全国人大一次会议听取国务委员王勇关于国务院机构改革方案的说明，包括环保部在内，国务院减少8个正部级机构、7个副部级机构。

昨日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准了这个方案。改革开放以来的第八轮机构改革大幕拉开。

“改革力度远超预期”，杨朝飞说。13日以来，全国人大代表们审议国务院机构改革方案时也表示，这是一场超预期、全方位的改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。

环保部36年“三步曲”

起初，环境保护局只是城乡建设环境保护部内设的一个局级单位。杨朝飞坦言，“以一个局级单位的身份很难去协调其他部委，想往国务院上报文件或向地方下发文件，有时在部里就被否定了，就觉得想干工作但施展不开，老受限制”。

1984年，杨朝飞调入国务院环境保护局工作，亲历了环保部数次机构改革。

“从1974年设立的国务院环境保护领导小组，到即将成立的生态环境部，中国环保机构40多年里至少有过7次大变化”，杨朝飞说。

起初，环境保护局只是城乡建设环境保护部内设的一个局级单位。杨朝飞坦言，“以一个局级单位的身份很难去协调其他部委，想往国务院上报文件或向地方下发文件，有时在部里就被否定了，就觉得想干工作但施展不开，老受限制”。

杨朝飞回忆，为了解决环保局地位太低的问题，1984年，国务院成立了一个协调机构——环境保护委员会，由副总理挂帅。1988年，环保局正式独立，升格成副部级的国家环境保护局，下设10个司。1998年，环保局再次升格，成为正部级的国家环境保护总局。可是，环保总局并不属于国务院组成部门，国务院重大会议环保总局还是不能参加，“直到2008年环保部成立，成为国务院的组成部门，才完全解决了环保部话语权的问题。”

环保部40余年来的变迁，只是国务院机构改革的一个缩影。

“从环保部这个视角，折射出改革开放以来机构改革的脉络”，曾多次参与过改革外围论证的国家行政学院教授汪玉凯对新京报记者说。

此前，国务院分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年进行了七次机构改革，“基本上平均每5年就进行一次政府机构的调整。为什么这么频繁？因为1982年以来，我国一直处于激烈的经济社会深刻变革之中，每一次改革都是围绕当时需要解决的问题。”

汪玉凯认为，此前的七轮改革，可以分为两个大的阶段：从1982年开始到1993年，机构改革围绕走出计划经济困局，开始探索市场经济中的政府架构；1998年到2003年，初步按照市场经济架构的要求，搭建起政府架构。2008年则开始探索大部制改革，2013年延续了大部制改革思路。

本轮改革则是进入新时代的中国，面对社会主要矛盾的变化和国家治理体系和治理能力现代化的需要，展开的全面改革。

“板子该打谁，全都解决了”

全国政协委员、全国社保基金理事会理事长楼继伟在会议讨论中举例说明“九龙治水”多头管理的弊端，“一只蛤蟆跳进水里，归农业部管，蹦到岸上就归林业局管”，“种牡丹归林业局管，改种芍药就得归农业部了，一个是草本、一个是木本”。

在杨朝飞看来，即将成立的生态环境部，是1982年以后，国家环保机构的第四次“更名”，“其实，叫更名并不确切，因为这一次并不只是名称的变化，生态环境部整合了7个部委的环保职责”。

按照国务院机构改革方案，生态环境部整合了环保部的职责；国家发改委应对气候变化和减排职责；国土资源部的监督防止地下水污染职责；水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责；农业部的监督指导农业面源污染治理职责；国家海洋局的海洋环境保护职责；国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责。

“到底板子该打谁，全都解决了”，杨朝飞认为，上述改革方案，有望终结环保职能“九龙治水”、多头管理的局面，“环保职能碎片化，原来这个问题比较突出”，以水污染为例，企业排的污水，在岸上环保部门管，到了河里归水利部门管，可能在岸上时，水质还是达标的，但流到河里就不达标了，而各部门自说自话，不能真实反映污染状况。

全国政协委员、全国社保基金理事会理事长楼继伟在会议讨论中也举例说明“九龙治水”、多头管理的弊端，“一只蛤蟆跳进水里，归农业部管，蹦到岸上就归林业局管”，“种牡丹归林业局管，改种芍药就得归农业部了，一个是草本、一个是木本”。他说，有时候几个部门开会，还没讲完大家就“打起来了”，互相质问“你的手怎么伸到我部门来了？”

改革方案不回避利益调整

中国行政管理学会副秘书长沈荣华认为，仅从国务院机构改革方案看，体现出不回避权力和利益调整的特点，重塑新的利益格局，“从根上解决了过去职能交叉、重叠等痼疾，对进一步转变政府职能、建设人民满意的服务型政府，意义重大深远”。

“早在1988年，机构改革就提出了转变政府职能目标，到现在30年了，可见转变职能有多难”，汪玉凯对新京报记者说，此前各轮改革特别是2008年以后的大部制改革，要解决的一个重点问题就是政府部门职能交叉、重叠，“但是机构改革相当于刀刃向内，给自己开刀，改革难度可以想象，所以之前的改革，遭遇过机构膨胀、有些部门机构‘反复’等问题”。

中国行政管理学会副秘书长沈荣华参与了2008年的大部制改革方案的设计，并对2013年国务院机构改革进行了前期调研，提出课题报告。据他回忆，2008年那次改革之前，专家已经提出组建市场监督管理总局的方案，将工商行政管理、质量监督检验检疫、食品和药品监督管理等职能整合起来。

“猪肉没卖之前是一个部门管，上市是另一个部门管，到餐桌上又是一个部门来管。实际上管理是重复的，资源也浪费了。”当时，沈荣华与课题组在广东、江苏等地调研时发现，很多地方已经率先试点成立了市场监管局，运行得还很不错。

那时改革的原则是成熟的先行，而整合市场监管还没有到非常迫切的程度。“当时问题比较突出的是食品药品监督，社会反应强烈，于是先对这部分进行了改革，2013年成立正部级的食药监总局。”

沈荣华认为，此前的各轮改革，是认识和把握机构改革规律的一个过程，经过不断探索，如今“下决心解决多年想解决而没有解决的问题”的时机已经成熟。仅从国务院机构改革方案看，体现出不回避权力和利益调整的特点，重塑新的利益格局，“从根上解决了过去职能交叉、重叠等痼疾，对进一步转变政府职能、建设人民满意的服务型政府，意义重大深远”。

他分析说，以国家发改委为例，主要保留了宏观调控、战略规划职能，一些微观职能多数都已分解，例如把农业投资放到农业农村部，组织编制主体功能区规划职责放到自然资源部，应对气候变化和减排职责放到生态环境部等。

机构改革不仅仅是简政放权

国家行政学院教授竹立家说，按照总体设计，国务院机构改革刚刚走出了第一步，之后还有党政群联动以及地方层面的机构改革。

国务院机构改革是党和国家机构改革整体设计中的一块“拼图”。

十九届三中全会的公报中提到，这次机构改革是全面的改革，包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地，中央和地方各层级机构。公报强调，党政军群各方面机构改革要加强配合，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。

国家行政学院教授竹立家接受新京报采访时表示，在新时代启动的本轮改革，“主要目的就是要适应发展中心的变化，解决两个‘还不完全适应’，党和国家的机构设置和职能配置，同统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。”

“进入新时代以后，我们的主要矛盾发生了变化，要以人民为中心实现发展。因此机构改革不再仅仅是简政放权，而是要适应发展中心的变化，推进国家治理体系和治理能力的提升，进而真正实现高质量发展，以人民为中心的发展”，竹立家说，按照总体设计，国务院机构改革刚刚走出了第一步，之后还有党政群联动以及地方层面的机构改革。

3月13日以来，应该如何切实保障机构改革的有效推进，成为代表委员们热议的话题，代表委员们纷纷表示，坚持党的全面领导是确保改革成功的关键。

全国政协委员、九三学社江苏省委副主委、南通大学校长施卫东表示，党的坚强领导是这次国务院机构改革的根本保障。“我相信，只要有党的坚强领导，任何有益的改革措施都可以顺利推动。”

“历史和实践证明，只有坚持党的全面领导，改革才能在重要领域和关键环节取得重大进展。”全国人大代表、青海省西宁市市长张晓容说，要不断加强党的全面领导，以群众最关心的问题为导向，完善生态文明、绿色发展、民生改善等重点领域的体制机制。

全国人大代表、陕西省铜川市市长杨长亚说，国务院机构改革涉及中央与地方、部门和区域之间的多重关系，要按照中央统一部署和要求，结合当地发展实际，合理设置和配置各级机构及其职能，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能。

“这次的机构改革与以往不太一样，过去主要是针对政府部门的改革，这次是党和国家的机构改革，覆盖面很广。改革的重要特点是加强党的全面领导。”全国政协委员、中央党校教育长罗宗毅说：“中国共产党在我们国家和社会各项事业发展中，发挥着领导核心作用。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。既然如此，就要把制度优势转化为国家治理效能。”

数说历次国务院机构改革

●1982年精简了各级领导班子，加快了干部队伍年轻化。国务院所属部委由52个裁并为42个。

●1988年重点围绕经济改革转变政府职能，淡化经济管理部门的微观管理职能。国务院部委由原来的45个减为41个。

●1993年以政企分开为中心，目的是构建社会主义市场经济基本框架。国务院原有组成部门由42个调整为41个。

●1998年以中央政府人员、机构减半为目标，政府职能转变有了重大进展。国务院组成部门由40个精简为29个。

●2003年为了适应加入世贸组织，提出了决策、执行、监督三权协调的要求。除国务院办公厅外，国务院设置组成部门28个。

●2008年、2013年?继续围绕转变政府职能这个核心，探索建立大部门体制。2008年，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门27个。2013年，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。