上海市建立综合执法机制，先难后易治理违建

（原标题：上海市建立综合执法机制，先难后易治理违建）

编者按：

根据2016年7月印发的《住房城乡建设部关于开展城市建成区违法建设治理工作专项督查的通知》（建规[2016]642号），我部组织32个督查组于去年11至12月，分别对32个省（区、市）开展了全国城市建成区违法建设治理工作专项督查。现摘选督查报告供各地参考，交流工作经验和做法。以下是第三督查组对上海市工作开展情况的汇报。

一、组织建设情况

（一）工作机构设置情况

上海市市级层面成立违法建筑治理推进领导小组，由市政府分管副市长任组长，成员单位为市住房城乡建设管理委、市规划国土资源局、市住房保障房屋管理局、市城管执法局等9部门组成，办公室设在市住房城乡建设管理委，统筹协调全市违法建筑治理工作。各区照此模式设立区级层面的违法建筑治理推进领导小组，并拓展延伸向各街镇，逐级强化对拆违工作的组织领导，形成协同治理、联合执法的工作格局。

（二）工作机制建立情况

在市级层面，上海市建立了协调机制和联合执法机制。协调机制包括军地协调平台、涉铁协调平台、央企协调平台等。并从市级部门形成信息共享，建立了联合执法机制，包括与市国资委对市属国企开展联合督办、与市城管执法局结合第三方力量共同核验暗访，与各区建立双月例会制度、督查督办制度等等；各区、街镇也通过各级拆违办和城市网格化综合管理中心建立了巡查发现、统筹协调、联勤联动、监督考核的工作机制。

二、政策出台情况

1999年，上海市通过人大审议，出台了《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称《若干规定》），对妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容环境的违法建筑的拆除主体和程序作了具体规定。2009年，市人大常委会对《若干规定》进行了修订，增加了对正在搭建违法建筑可以迅速查处的内容。地方立法为强化违法建筑源头控制，提供了有力的支撑。

2014年，上海市委提出了有力破解城市管理领域的难题顽症，加强综合治理，坚决遏制违法建筑、无序设摊、群租、黑车的基本要求。6月，市建设管理委等9个部门在市人大法工委等的支持下，总结了以往的工作经验，从整合法律资源、加强顶层设计的角度，进一步规范了工作要求，共同出台了《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。主要内容包括：一是完善市、区、街镇三级违法建筑治理工作体系，强化基层组织；二是强化职能部门、物业服务企业和网格化管理等多渠道发现机制；三是引用《城乡规划法》，坚决遏制违法建设，再次强化对正在搭建违法建筑可以迅速查处的内容；四是全面运用相关法律资源，形成综合治理格局，加大对违法建设的处罚力度；五是完善考核机制，发挥考核的指挥棒和风向标作用。

2015年初，上海市对《上海市拆除违法建筑若干规定若干规定》和《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》的贯彻落实情况进行了检查评估，针对工作中的薄弱环节，继续由市建设管理委等11个部门共同印发了《关于贯彻落实〈关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见〉的若干意见》（简称《若干意见》）。主要内容包括：一是继续挖掘法律资源、大力制止违法建设，在市人大、市高法院的支持下，对节假日突击搭建的违法建筑，明确节假日后依然按照正在搭建违法建筑予以快速查处。二是联勤联动，如：与消防部门联动，对有重大消防隐患的违法建筑停业封门；与经信部门联动，将违法当事人信息纳入征信系统；与房地产交易部门联动，对附有违法建筑的房屋限制抵押、交易；与公用事业部门联动，对用于生产经营的违法建筑停水、停电、停气；与公安部门联动，涉嫌违法犯罪的及时移送公安机关等。三是要求各区批量启动执法程序，对于同一区域同一类型的违法建筑，集中启动执法程序，体现公平，提高效率。四是加大督办力度，针对重大典型违法建筑，由市拆违办会同市级部门加强对各区的指导，由各区拆违办整合力量，坚决拆除。

《若干规定》、《实施意见》、《若干意见》和《拆除违法建筑工作责任追究办法》、《关于进一步加强本市农村地区违法建筑治理工作的通知》、《违法建筑查处拆除一般程序操作手册》、《违法建筑快速查处拆除操作手册》、《违法搭建法律后果告知单》等地方法规及陆续配套出台的规范性文件已基本形成体系，共同构造了上海市违法建筑治理工作的框架和基础。明确的行为规范和工作要求在社会各界发挥了积极的教育引导作用，各类查处措施对违法搭建当事人形成了警示威慑作用，详细的操作规则为执法工作提供了强有力的法制保障。

三、现状违法建设摸底及查处进度

（一）摸底情况。上海市以基层组织排摸、区里指导审查、市里抽查核验的工作模式实施摸底排查工作，并建立了违法建设台账信息平台。至2016年1月底，已上账无证建筑约41万处、1.7亿平方米。

（二）查处进度。2010-2013年，上海市每年拆违量在四、五百万平方米左右；2014年，共拆除违法建筑1007万平方米，2015年，共拆除违法建筑1392万平方米；2016年拆除违法建筑5141万平方米。

四、新增违法建设零容忍和查处情况

（一）发现途径。上海市在发现违建环节，主要依靠网格化管理系统和举报热线。网格管理员通过巡查发现违建，直接录入手机终端，终端会自动将违建信息发往违建管理责任部门，管理责任部门两小时内赶往现场进行核查，注重的是快速发现快速处理机制。

（二）管理方式。上海市出台法律法规对新生违建“零容忍”政策予以支撑。2009年，上海市人大常委会修订地方性法规，增加了对正在搭建违法建设可以迅速查处的内容。2015年，上海市在市人大、市高法的支持下，对节假日突击搭建的违法建设，明确规定节假日后依然按照正在搭建违法建设予以快速查处。同时，还规定对位于道路、河道、航道或者公共场所的违法建设，可以实施立即代履行快速拆除。在司法保障到位的前提下，上海市新生违建基本实现7天内快速拆除。

五、专项行动开展情况

2015年6月，上海市启动了生态环境综合治理工作，已实施了两轮共28个市级重点区块、258个区级重点区块和若干个街镇级自选区块的综合治理工作，第一、二轮的整治任务已基本完成，共拆除违法建筑2145万平方米。第三轮的工作已启动，预计2017年10月底前基本完成。通过连续三轮的“五违四必”综合整治，确保完成住房城乡建设部《城市建成区违法建筑专项治理工作五年行动方案》（建规【2016】142号）。

上海市违法建设治理工作与低效建设用地减量化、产业结构调整、城中村改造等工作有机结合，先难后易，把群众最不满意、环境问题最突出、整治难度最大的区域作为工作重点，根据“应拆尽拆，应管尽管”的原则，治理违法用地、违法建设、违法排污、违法经营、违法居住等“五违”现象。

六、工作措施

（一）治理违建先难后易。上海市率先治理党员干部、公字单位违法建设，打消老百姓不患寡患不均的疑虑。同时，上海市各市级领导根据职责分工，亲自联系督办市级重点区块，采取领导包片、负责到底的方式，2015年，有7位市级领导参与包片工作，将全市16个区全部包片到个人；2016年，8位市级领导参与包片工作，将全市16个区包片到个人。在领导包片分工，公字为鉴，率先治理市级单位、驻沪部队、中央单位违法建设，在此带头作用下，上海市将治理违建工作推上快车道。

（二）建立综合执法机制。上海市针对违法建筑及其中的各种违法行为，运用多元的法律资源，综合执法综合施策。如对上市企业、名人显要进行信用注记，房屋买卖、融资抵押进行限制交易，对生产经营进行停水停电等。充分运用法律武器，在各部门密切配合、联勤联动、综合执法的高压态势下，才可能对违法当事人形成足够的震慑力，令其回归理性、搬空拆清。同时，对违法建筑中设施设备的搬迁、依法签订劳动合同人员的分流等，给予适当补贴，有利于避免引发违建当事人血本无归后铤而走险的极端事件。

（三）执法重心下沉。上海市于2015年启动了城管执法体制改革工作，通过“区属街管街用、镇属镇管镇用”的方式，将城管执法力量全面充实到基层一线；并在此基础上，进一步将各种管理资源与执法力量向基层聚焦、倾斜，夯实基层组织的社会治理责任与能力，着力解决“看得见，管不着”的问题。随着街镇拆违办的全覆盖，属地责任全面落实，各街镇成为拆违工作的主力军，上海市80%以上的拆违工作都在街镇层面完成。

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