给“大城市病”开药方

2015-03-16 19:44:20 来源: 国际先驱导报
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编者按

交通拥堵、环境污染、资源紧张、高房价等等,这些所谓的“大城市病”已经成为全球性问题。在一些中国年轻人打算逃离“北上广”时,生活在韩国首尔、巴西里约、法国巴黎、日本东京等大都市的很多年轻人,或许有着相同的打算,他们被类似的问题所困扰。

在今春全国两会的政府工作报告中,再次强调了“控制超大城市人口规模”“方便农民就近城镇化”。全国人大代表、北京常务副市长李士祥日前则向媒体透露,到2020年,北京人口总量将控制在2300万。

根据国内外的普遍经验,控制人口规模只是缓解“大城市病”的途径之一,除此之外,还需要更好地规划与完善公共交通系统,重新调整产业布局,合理区分中心城与卫星城关系,等等。

中国城镇化要向老城市学习

老城市曾经存在的噪声、油烟和灰尘等卫生问题皆可通过技术进步予以改良,而其人性的尺度、紧凑的肌理、宜人的步行环境、迷人的街道生活,正可与公交主导的交通模式协调。向老城市学习,可望为中国的城镇化揭开崭新一页

《国际先驱导报》特约撰稿王军发自北京

在东方和西方,人类在古代塑造的城市形态千姿百态,皆基于人性的尺度。可20世纪上半叶以来,随着机械交通工具的普及,为适应汽车—准确地说,是为了适应小汽车—而建设城市的理论相继出台,在世界范围内得到大规模实施,原本以人性为尺度的城市纷纷瓦解。

由大马路、大型门禁社区、大型购物中心拼凑的城市,在二战之后大量涌现,尤以北美和东亚地区为代表。在这样的城市里,步行已面临消失的危险,能源与土地被过度消耗,人来人往的街道生活成为明日黄花,城市的多样性大大缩减。人们难以想象,当能源供应难以支撑的时候,这些被绑在车轮上的城市将如何运转。

今天中国城市存在的“城市病”问题,多与上述情况相关,很有必要将问题产生的来龙去脉梳理一下,以对症下药。

汽车时代绑架了城市设计

1924年,勒·柯布西耶(Le Corbusier,1887-1965)在出版他那本影响了世界的著作《走向新建筑》时,并没有预料到他所憧憬的汽车城市所造成的后果。福特公司1908年推出著名的T型汽车,1913年又以流水线装配生产,汽车价格陡降,不再是富人的奢侈品而走向大众。这样的汽车被柯布西耶写入了《走向新建筑》:“我已经40岁了,为什么我不买一幢住宅?因为我需要这工具,我要买的是福特汽车那样的房子。”房子要像福特汽车那样,就必须批量化生产,所以“必须建立标准。”

标准化生产的房子是塔楼。“塔楼之间的距离很大,把迄今为止摊在地面上的东西送上云霄;它们留下大片空地,把充满了噪音和高速交通的干道推向远处。”柯布西耶作此畅想,“塔楼跟前展开了花园;满城都是绿色。塔楼沿宽阔的林荫道排列;这才真正是配得上我们时代的建筑。”

老城市遭到了诘难。因为“房屋密密麻麻地堆积起来,道路错综交织,狭窄而且充满了噪声、油烟和灰尘,那儿房屋的每层楼都把窗子完全敞开,向着那些破破烂烂的肮脏垃圾。”柯布西耶提出了一个改建巴黎市中心的方案,主张成片拆除那些“狭窄的阴沟似的街道”,代之以大草坪和大塔楼。这个离经叛道的想法未在巴黎实现,却掀起一股思潮。

1933年,由柯布西耶主导的国际现代建筑协会《雅典宪章》把城市像机器那样定义,居住区、工作区、休闲区分布在不同的位置,它们之间以汽车联系起来。《雅典宪章》提出:“我们实在需要一个新的街道系统,以应现代交通工具的需要。”这个新的街道系统,概而言之,就是“大马路+大街坊”:“各种街道应根据不同的功能分成交通要道、住宅区街道、商业区街道、工业区街道等等”,“行车速率亦为道路分类的因素,以决定为快行车辆行驶之用或为慢行车辆之用”,“住宅区应该计划成安全舒适方便宁静的邻里单位”。

“邻里单位”概念是1929年由美国规划师佩里(Clarence A. Perry,1872-1944)提出的,他主张,为使小学生不穿越车辆飞驰的街道,街坊的大小应以学校服务的半径来确定,街坊内的道路限制外部车辆穿行。于是,街坊变得很大,路网变得很稀。1942年,英国人屈普(Alker Tripp,1883-1954)又提出城市道路按交通功能分级设置的理论。汽车时代的城市就这样被武装到了牙齿。

中国城镇化要避蹈美国覆辙

二战后,“邻里单位”和“道路分级”来到中国的城市。上世纪50年代,中国开始采用苏联的标准。“邻里单位”在中国被称为住宅小区,面积一般在20公顷上下,边长约400米乘500米,内部道路曲曲弯弯甚至不能贯通,这样,过境车辆就被排斥在外。“道路分级”即按等级划分快速路、主干路、次干路、支路,它们相互不能越级相交,除了小区内的道路,其余皆被汽车主宰,路宽也按等级排列。

城市的商业功能被安排在两个地方:一是小区中央的服务站,二是以点状分布的商场。满足日照成为第一法则,小区内的楼座必须保持足够的间距,它们只朝向阳光而不朝向街道,柯布西耶所痛恨的“两侧像峭壁一样的七层楼夹着的”街道消失了。一同消失的是沿街商业和逛街乐趣。尽管小区外侧的地段最有商业价值,可那里只有不连贯的楼房侧面甚至是围墙。那里被规定为宽阔的城市干路,人流被视为障碍。

这样的安排更像中国北宋之前的城市—宽大的里坊以坊墙包围,四侧开门,如同住宅小区。里坊之外的街道禁止买卖,要买东西到集中供应的市场,如同购物中心。北宋时拆除了坊墙,坊巷与城市贯通,沿街开设店铺,便有了《清明上河图》描绘的繁华。

北京的前身—元大都,就以这样的方式从平地上建起,城内设50坊,坊内以等距离的胡同贯通。胡同与城市混合使用,不像如今小区内的道路,街坊因此融入了城市而不是孤岛,城市也获得了高密度的路网。路网密度高,“金角”“银边”多,商机也多就业也多。如果路网被小区撑大了,不少“金角”“银边”就被吞没在400米乘500米的“草肚皮”内。商业与就业作出这样的牺牲是为了行车畅快—街坊越大,红绿灯就越少。可一堵起车来便无法疏解,因为你只有一个方向。

中国已是世界最大的汽车消费市场。随着小汽车的普及,长三角、珠三角、京津冀三大城市群,呈现着美国超大规模“汽车城市”洛杉矶那样的都市景观。后者是在近一万平方公里的地域内,以小汽车交通方式为主导,沿着高速公路低密度蔓延。

美国虽然有足够的土地容纳洛杉矶这样的城市,却因这些城市皆是能耗大户而被深深拖累。仅占世界人口5%的美国,消耗了世界石油产量的26%。在美国南部各州,即所谓“阳光地带”,平均每个家庭每天至少要做14次汽车出行,每年至少花1.4万美元来养两辆车,一年有6个星期的时间被困在汽车里,通常是因为堵车;每年因交通事故死亡人数约4.4万人,几乎与越战死亡的士兵一样多。为确保石油安全,美国每年要投入巨额的军费到波斯湾,并急于寻找可替代能源。

中国石油对外依存度已由2000年的30.2%上升至2014年的接近60%,超过50%的国际警戒线。有业内专家预计,按照现在的增长速度发展下去,这个数字到2035年可能攀升至80%,达到非常危险的峰值。建筑与交通的能耗占全社会总能耗的60%左右,并呈现“刚性”结构。将城镇化模式纳入中国未来能源安全的框架加以检讨,避蹈美国模式的覆辙,已事不宜迟。

公交主导的紧凑型城市崛起

事实上,柯布西耶所主导的《雅典宪章》在1977年已遭到国际建筑协会《马丘比丘宪章》的修正,后者写下如此判词:“《雅典宪章》设想,城市规划的目的是综合四项基本的社会功能—居住、工作、游息和交通,而规划就是为了解决它们之间的相互关系和发展。这就引出了把城市划分为各种分区或几个组成部分的做法,于是为了追求分区清楚却牺牲了城市的有机构成。这一错误的后果在许多新城市中都可看到。”

《马丘比丘宪章》进一步指出:“这些新城市没有考虑到城市居民人与人之间的关系,结果是城市生活患了贫血症。在那些城市里建筑物成了孤立的单元,否认了人类活动要求流动的、连续的空间这一事实”,“《雅典宪章》很显然把交通看成为城市的基本功能之一,而且含蓄地认为交通首先决定于作为个人运输工具的汽车。44年来的经验证明,道路分类、增加车行道和设计各种交叉口方案等方面根本不存在最理想的解决方法。所以,将来城区交通的政策显然应当是使私人汽车从属于公共运输系统的发展”。

在上世纪七十年代能耗危机之后,西方国家已不断探索以公共交通为主导的城市规划模式。大家发现,公共交通最能适应传统城市的高密度路网,并能刺激复合型街区的发育,使城市更加紧凑、第三产业空间倍增、能源消耗大大降低。正是在这样的背景下,美国规划界1996年出台了主张向老城市学习的《新都市主义宪章》,2002年出台了《明智增长的政策指南》,将发展公共交通、建设紧凑型城市、规划宜于步行的环境、鼓励混合使用等作为城市规划的原则。

不能走汽车城市老路

在中国国土面积中,城镇发展的不适宜地区占49%;较不适宜地区占29%;适宜地区占22%,主要分布于东部地区的东北平原、三江平原、华北平原、长江中下游平原,以及四川盆地和西部的河西走廊、天山南北的河流冲积扇地区。

中国适宜城镇发展的地区有限,又与适宜农业发展的地区高度重叠,其中的耕地占全国耕地总面积的60%,这带来了人地关系的紧张状况。中国用来养活人类1/5人口的耕地尚存18.2亿亩,不及全球耕地面积的9%。在中国不断蔓延的城市,已逼近18亿亩耕地保护的红线。这些因素决定了中国的城镇化不能在高地耗的车轮上横冲直撞。

可是,在这一轮中国城镇化的快速发展中,土地城镇化明显快于人口城镇化。2000~2010年全国城镇建成区面积扩张了64.45%,而城镇人口仅增长了45.9%,城镇用地规模扩展过快,全国城镇化呈现低密度化和分散化倾向。2000年中国城镇人口密度每平方公里为8500人,2011年降至7700人。一些城市形成“摊大饼”式的空间扩张形态,其背后,皆与小汽车的泛滥使用相关。

2014年6月9日,中国国家主席习近平在两院院士大会上指出:“现在,世界发达水平人口全部加起来是10亿人左右,而我国有13亿多人,全部进入现代化,那就意味着世界发达水平人口要翻一番多。不能想象我们能够以现有发达水平人口消耗资源的方式来生产生活,那全球现有资源都给我们也不够用!”

2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》出台,提出:“城市发展模式科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导,人均城市建设用地严格控制在100平方米以内,建成区人口密度逐步提高”,“将公共交通放在城市交通发展的首要位置,加快构建以公共交通为主体的城市机动化出行系统”,“把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程”,“合理控制机动车保有量,加快新能源汽车推广应用,改善步行、自行车出行条件,倡导绿色出行”,“发掘城市文化资源,强化文化传承创新,把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间”。

这个规划在提出建设公交先导的紧凑型城市之时,强调要发掘并传承城市的历史文化资源,这给了我们丰富的想象空间—因为人性的尺度正是中国乃至世界城市最为重要的历史传统,虽然在近一百年的时间里它一度遭到严重背离,仍是人类城市健康发展最为宝贵的思想资源。

实践证明,老城市曾经存在的噪声、油烟和灰尘等卫生问题皆可通过技术进步予以改良,而其人性的尺度、紧凑的肌理、宜人的步行环境、迷人的街道生活,正可与公交主导的交通模式协调。向老城市学习,可望为中国的城镇化揭开崭新一页,并为我们在21世纪—人类的城市世纪—创造可持续的美好生活,提供强大的历史动力。(作者系《城记》作者)

巴西里约贫民窟:大城市的伤疤

匆匆过客通常只看到了美丽的风景,生活在这里的人却在遭受交通堵、治安差、水污染等折磨,这些都是过度城市化带来的城市病

《国际先驱导报》记者赵焱、陈威华发自里约热内卢

里约是巴西第二大城市,拥有600多万人口。它是南美洲最为著名的旅游城市,但是却饱受城市病的困扰。

春节期间,“文化中国·四海同春”艺术团来里约热内卢演出。记者从分社驻地开车到剧院,赶上晚高峰,25公里左右的路程,走了近两个小时,抵达后演出即将开始,根本没有时间吃晚饭,只得饥肠辘辘地看演出。交通拥堵倒也罢了,就在艺术团演出前一天,距离剧院不远的交通主干道上,由于晚高峰拥堵,马路变成停车场,附近山上贫民窟的不法分子下来打劫,逐个车搜刮,车主逃也无处逃。一名警察由于怕劫匪看到自己车内的警服而进行报复,只好迅速下车翻越护栏弃车而逃。而这条主干道也正是从里约国际机场通往2016年里约奥运会主场馆区的必经之路。

作为一座美丽的海滨城市,里约每年接待游客1500万,其中外国游客200万,阳光、沙滩和美女,让来自各国的游客流连忘返,但匆匆过客通常只看到了美丽的风景,生活在这里的人却在遭受交通堵、治安差、水污染等折磨,这些都是过度城市化带来的城市病。

贫民窟背后的过度城市化

贫民窟是巴西过度城市化进程带来的产物。半个世纪前,巴西东南部城市工业的发展吸引了大量东北部、北部和中西部的农村人来谋生,但城市空间有限,外来人员就在城市的山坡和边缘地区建起简易的房屋,这些临时安置地点逐渐演变成城市贫民的聚居区,最终形成了巴西大城市中的一景,其中以圣保罗和里约的最有名。

巴西的城市化率1960年为56%,1980年为67.6%,而到2000年达到了81.2%。第一大城市圣保罗地区1950年人口为250万,1980年达到1350万人;同期,里约人口由290万增加到630万。目前全国51%人口居住在10万以上人口的城市中,其中9个大都市占全国人口的29%。

城市人口的增长速度已经大大超过了工业化的发展速度,上世纪70年代中期,巴西制造业就业人口占总就业人口的20%,而城市人口却已占总人口的61%。城市化进程与经济发展水平脱节,城市病随之而来。

2010年全国人口普查结果显示,巴西约有1140万人生活在贫民窟等各种条件简陋的居所里,占全国总人口的6%,其中里约热内卢市贫民窟的居民人数为全国之最,大大小小763个贫民窟内住了将近140万人,占全市人口22%。

里约贫民窟成为政府管理的真空地带,犯罪活动猖獗,许多儿童和青少年从小得不到良好教育,跟随犯罪分子一起走上不法之路。而巴西对于18岁以下的青少年是免予刑罚的,也就客观上造成了一种纵容,里约街头抢劫游客和市民财物的多为这些青少年。

同时,一些贫民窟始终没有列入市政规划,不具备污水处理系统,垃圾和脏水都直接从山坡上流入暗河,最终流入瓜纳巴拉湾。去年8月的一场奥运测试赛期间,就有媒体报道一艘参赛船只竟被水中垃圾撞坏。有检测结果显示,瓜纳巴拉湾平均粪便污染率是巴西政府水质污染标准的78倍,是美国政府水质污染标准的195倍。里约奥组委对此问题也并不回避,但是对于治污却束手无策,于是只好强调海湾的受污染程度暂时不会对运动员身体造成伤害。

治疗城市顽疾非一朝一夕

一系列城市病影响到城市的国际形象,很多人提起里约、圣保罗等大城市,会立即想到贫民窟、抢劫,甚至许多国家发布的旅行指南中都直接指出到巴西要随身携带几十块的“命钱”。为此,巴西政府也采取一系列措施,力图消除贫困,根除城市“顽疾”。

政府首先对一些有条件的贫民窟采取了土地合法化的政策,承认土地占有者的使用权甚至所有权,增加了人们在这里长期居住的信心,为今后治理创造条件。1994年,里约市政府实施的一项名为“城市非居住区整治项目”,项目的最初阶段就有2.3万亩小土地获得了合法的产权证明。

其次政府对贫民窟进行升级改造,改变以前的私拉电线、水管等行为,及优化了居民的必要生活设施,又让政府可以收取水电费,逐步将贫民窟纳入城市规划。在里约的阿莱芒贫民社区,政府在附近5座山头14个社区间建设了缆车,方便了贫民窟内居民的出行,也方便了他们与外部世界的沟通,缆车线路建成后还开放了有专业导游讲解的游览项目。

在里约的其他一些改造过的贫民窟也均对游客开放,来里约的游客可以选择各种贫民窟游,前总统卢拉卸任前还专门推出名为“里约,顶级旅游”的贫民窟旅游项目,邀请美国歌后麦当娜等造势,并在一些贫民窟中设置英文路标、培训导游、教导居民待人接客的基本礼仪等。目的就是希望世人彻底改变对贫民窟的看法,也让贫民窟真正融入城市,不再成为最大隐患。

当然,贫民窟的改造与巴西各级执法力量在里约有针对性地开展强力剿匪行动分不开,巴西警方分阶段将贩毒集团从几座大型贫民窟驱赶出去,并在贫民窟内建立了治安警察局。

不过,治安警察入住后的初期还一切可控,近些年来却屡屡发生治安警察与当地毒贩交火,流弹击伤甚至致死当地居民,引起不少争议,警察受到报复牺牲的情况也时常出现。毒贩在沉寂一段时期后卷土重来,贫民窟是否能根治又让人感到不确定。

美洲发展银行2012年曾经出版过一本名为《贫民窟的城市化:从巴西得到的教训》的书,讲述巴西近年来为将贫民窟纳入城市化发展计划所做的努力,但同时指出,这些政策必须机制化、有延续性且高质量。可见,治疗城市顽疾非一朝一夕的努力即可,还需要将正确可行的政策延续下去。

墨西哥:南美“堵城”的规划之痛

城市道路设置的不合理是墨西哥城交通拥堵的重要因素之一

《国际先驱导报》记者钱泳文发自墨西哥城

根据联合国近期公布的一份报告,截至2014年,墨西哥首都墨西哥城的人口数量为2084.3万人,是目前世界上人口数最多的几大城市之一,也是整个美洲地区人口第一多的城市。

走过了上世纪城市化发展的高速之路,如今的墨西哥城已然成为拉美乃至世界范围内的超级大都市之一,但伴随着城市化的不断推进,在其繁荣发展的同时,“城市病”问题也困扰着墨西哥城的市政管理者们。

首都交通缺乏规划

拥有着庞大人口数量的墨西哥城,交通堵塞问题一直是城市管理者难以根除的顽疾。在荷兰一家交通导航服务商通过收集全球180多个城市的交通数据研究公布的全球十大“最堵”城市榜单中,墨西哥城“荣登”第四,而北京、上海等中国“堵城”却无缘上榜,由此可见墨西哥城的交通堵塞有多么厉害。

在墨西哥城,每天约有700万至800万辆机动车穿行在城市的大街小巷,每年的新增机动车数量更是高达25万。记者在墨城驾车出行,除了周末和节假日,平时并没有感受到明显的“早晚高峰”,因为不论何时出门,必然会在某一段或是一整段路遭遇到交通堵塞。

城市道路设置的不合理是其交通拥堵的重要因素之一。墨西哥城目前有三条主干道,一条是贯穿市中心的“改革大道”(类似于北京的长安街),一条是环绕主城区的环线(类似于北京的环线),另一条则是连接主城区和机场的“机场线”(类似于北京的机场高速),这三条道路组织起了墨城交通的基本运输网,所以也是车流量最大、拥挤程度最高的三条交通线,但这三条主干道也都有各自的缺点。

“改革大道”是墨城历史最悠久、修建时间最早的道路之一,道路两旁集中了众多的写字楼和政府部门。或许是出于保护历史传统的原因,当局政府一直未扩建该条道路。繁多的红绿灯、狭窄的路宽和每隔一段就出现的雕塑转盘成为限制大车流量通过的“障碍”。

墨城环线是城区内最宽阔的道路,共有双向6车道和上下两层,上层为收费道路。而这条道路最为突出的问题就是由辅路驶入和由主路驶出的出入口设置不合理,进出入匝道的出入口不仅相隔非常近,且非常狭窄,宽度仅容许一辆车通过,这直接导致了想要进入主路和离开主路的车流经常交汇在一起。

而“机场线”这条宽度仅相当于国内双向四车道的马路被墨城有关部门硬生生给改成了双向六车道,驾车行驶在这条路上必须时刻把紧方向盘,因为稍有偏向就有可能与旁边的车辆发生剐蹭。

整体来看,墨西哥城内的道路十分有限,一些小型街道根本没有承担运输能力,这就使车辆全部涌向主道,造成拥堵。再加上不少司机野蛮开车,随意违反交通法规,乱停车,而对这些行为,墨城的交警往往熟视无睹。

“多种树、少开车”

上世纪80年代,墨西哥城的空气污染就已经十分严重。一方面,墨西哥城三面环山的地理位置把受到污染的空气困在城中;另一方面,墨西哥城又在迅速扩张,国内大量贫穷人口迁移到首都的市郊,在那里搭建窝棚,而后就形成了无序蔓延的城郊;不断增多的汽车数量也让空气中充斥着汽车尾气,这使得墨西哥城一度成为世界上空气污染最严重的城市之一。但现在的墨西哥城,已经摆脱了雾霾的困扰,变成了一座蓝天白云掩映下的美丽城市。天气晴好时,市民们几乎每天都能看到城市以南被白雪覆盖的波波卡特佩特火山。

墨西哥城是如何治理空气污染、摆脱雾霾的困扰的呢?概括而言就是6个字—“多种树、少开车”。上世纪90年代,墨西哥城政府下决心摘掉“世界最严重污染城市”这顶不光彩的帽子,推出了“一户种一树”活动,力求用绿色森林席卷“水泥森林”,恢复城市周围的绿化带。墨西哥城还制定了严格的绿色植被保护法律,大到城市中的树林,小到居民庭院中的花草树木,都是受法律保护的,未经许可不得随意砍伐。政府每天还会派直升机巡逻,以防止城内树木遭毁坏。

同时,打造完善的公共交通系统、减少私家车的尾气排放,也是墨西哥城政府治理空气污染的一项重要举措。从2006年起,墨城市政府在城市主干道修建了6条快速公交线路,并用数百辆大型、舒适、低排放的巴士替代了上千辆老旧的高污染小型巴士,吸引越来越多的市民选择乘坐公用交通出行。尽管墨西哥城的交通仍然拥堵,但比起20年前已有很大改善。

除了交通拥堵、空气污染这些城市化过程中不可避免的典型“城市病”症状,墨西哥城还存在过住房拥挤、大量贫困人口涌入和城市安全等其他问题,但城市管理者们通过新建卫星城、进行城乡“均等化”改造和合理布局警察安保力量等措施,都有效缓解了这些阻碍城市进一步发展的“城市病”症状。

经历过城市化快速发展所带来的“阵痛”后,墨西哥城的城市管理部门更加明白:只有注重可持续发展、合理规划城市建设、通过人性化与法治化的手段来管理城市,才能为城市的发展赢得更多机遇。

韩国:卫星城巧解首尔压力

为了抑制首都人口的快速膨胀,政府在首尔周边地区建设了包括一山、盆唐、金浦在内的多个卫星城。这些新建设的卫星城大多位于首尔市中心20公里-40公里范围内,有良好的居住环境,而且交通便利

《国际先驱导报》记者姚琪琳发自首尔

首尔是世界上人口密度最大的城市之一,土地面积约为605.5平方公里,人口约为1036万人,每平方公里的人数过万,高于北京和东京。然而,尽管地理面积大、人口密度高,但生活在首尔并未明显感觉到交通拥挤、城市运行效率下降等大城市病。正是首都圈多个卫星城疏散了首尔市中心的人口,缓解了交通压力,还与中心城市在功能上形成了互补,有效破解了首尔的大城市病。

以法律抑制城市人口增长

韩国自1945年光复之后,首尔市经历了快速的城市化进程。尤其是到上世纪60年代以后,首尔市已经开始出现人口迅速膨胀发展的现象。为此,韩国政府制定了一系列立法和规划,试图缓解首尔首都圈地区人口高度集聚、城市功能过度集中的问题。

1964年和1970年,韩国先后出台了《大城市人口防止对策》和《关于抑制首都圈人口过度集中基本方针》。1976年韩国政府修改了《地方税法》,规定在首都圈新建或扩建工厂将以5倍的高额收取登记税、取得税和财产税。1982年,韩国政府又颁布了《首都圈整备施行规划法》,这一法律首次明确了首都圈地域范围,包括首尔特别市、仁川广域市和京畿道地区。规划中规定,如果在首都圈内进行大规模开发建设必须通过首都圈整备委员会的审议,并得到国土海洋部长官的批准,才能拿到工程开发许可。这一国家层面出台的规划,不仅增强了区域规划的效力,也使城市群布局得以形成。

通过税收调整工业布局

从上世纪80年代到90年代,韩国的城市化进入了成熟期。为了抑制首都人口的快速膨胀,政府开始在首尔周边地区建设了包括一山、盆唐、金浦在内的多个卫星城。这些新建设的卫星城大多位于首尔市中心20公里-40公里范围内,有良好的居住环境,而且交通便利。完善的规划和便利的生活设施吸引了大量在首尔工作的居民。这使得首尔市的人口被分流到周边的多个城市。根据统计显示,首尔市的人口密度在1990年以1.7532万名/平方公里达到顶峰之后,20年来持续下降,而隶属于首都圈的京畿道的人口密度在同一期间翻了一番。

为疏散中心区人口,韩国政府制定了一系列政策分散工业、学校和政府机关。这些政策不鼓励首尔的新工业开发,鼓励生产设施向人口较少的省区转移。为了加速产业外迁的过程,韩国政府还通过税收杠杆来刺激工业布局的调整。它对首都圈迁出的公司和企业实行减免税,而对都市区企业的建立和扩张征以3倍-5倍的重税。不仅如此,为了遏制中心城区人口密度过大的问题,韩国政府在1994年开始对在首尔市新建或者增建容易引起人口集中到一定规模以上的大型建筑物征收过密负担费,费率约为标准建筑费用的10%。经过多年的努力,首都圈制造业比率逐步下降。

与此同时,韩国还逐步分流公共机关的人员配置。为缓解首都首尔的发展压力,并改变全国经济发展的不均衡局面。韩国于2007年开始动工兴建“行政首都”世宗市,全称“世宗特别自治市”,由原属忠清南道的燕歧郡全郡、公州市大部和忠清北道清原郡的小部分地区合并形成,面积465平方公里,约为首尔市的四分之三。目前,包括国务总理室、企划财政部以及国土海洋部等16个中央政府部门和16个政府出资研究机构的1.3万名公务员已经迁往世宗。按照规划,世宗市的人口有望在2020年达到30万人,到2030年增至50万人。

在韩国中部,还有一座被称为韩国的“硅谷”的大田市。大田市集聚了包括韩国科学技术院、三星集团研发中心、韩国电子和电信研究所、韩国航空宇宙研究院等几十家尖端高科技研发中心,拥有上万名研究人员,还有包括韩国关税厅、统计厅、特许厅等12个国家政府机关。

构建发达的公共交通体系

构建发达的地铁网络和完善的公交系统,是韩国应对交通拥堵的重要举措之一。韩国首都圈地铁线路是世界上单日载客量最大的铁路系统之一,单日载客量可达1000万人次,服务首尔、仁川和周边京畿道的首都圈,共有19条路线,其总长度超过300公里。2013年的数据显示,68%的首尔人乘坐公交车或者地铁上下班。

由于首尔市附近有大量卫星城,很多人选择“城里上班,城外居住”的生活工作方式。首尔市政府在远郊地区一些人口密集的地铁站还建设了大型停车场,方便有车的上班族换乘地铁,以缓解市区交通压力。

除了星罗棋布、密如蛛网的地铁网,首尔市内还拥有众多线路的公交车,作为对地铁交通的补充和完善,实现了地铁站和公交站、公交站和公交站之间的“零距离对接”。为了保证公交车的运行效率,在首尔的每条主要道路上都设有公交车专用道,即使在上下班车满为患的拥堵时段,公交车也可以畅通无阻,基本实现了首尔市政府在公交车改革之初提出的“乘坐公交车也可以准时赴约”的目标。

此外,为了抑制私家车在城市交通拥堵地区的使用率,首尔市从1996年11月开始正式征收城市道路拥堵费。在南山3号隧道口,首尔市政府建立了市内唯一一座收费站,对过往车辆收取2000韩元(1元人民币约合180韩元)交通拥堵费,但对乘坐人数超过3人的车辆则免收费。

作者:系《城记》作者

netease 本文来源:国际先驱导报 责任编辑:王晓易_NE0011
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