市政厅|看上海:上海推进城市更新,具体怎么做?

2015-02-15 10:32:00 来源: 澎湃新闻网
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澎湃新闻记者 王昀

维护城市多样性,优化业态布局,提高街坊范围内的功能复合程度,激发城市活力。 徐晓林 澎湃资料
       在“规划建设用地规模负增长”、“以土地利用方式倒逼城市发展转型”的要求下,针对现有存量的城市更新,成为上海城市发展接下来的重要课题,并已被列入本年度上海市政府重点工作。
       近日,上海市规划国土资源管理局召开城市更新工作推进会,针对《上海市城市更新规划实施办法(试行)》(征求意见稿)进行了解读,并提出推进上海城市更新的工作安排。近期要重点解决的问题包括,完善城市功能、强化社区服务、完善公共空间、改善生态环境、构建慢行系统、塑造城市特色。
上海中心城区功能与环境的问题
       上海市规土局副局长徐毅松在会上表示,浦东开发以来,上海中心城区城市面貌有较大改善,但对比世界先进城市,一些地方还存在明显差距。
       他指出,上海中心城区功能与环境存在的主要问题包括以下几点。
       其一,中心城商业办公总量虽大,但绩效不高,在功能品质、服务配套方面面临挑战,缺少升级发展活力,不利于建设创新城市。如徐家汇副中心、四川北路商业街等市级中心,设施老旧,环境拥挤。另外,传统商业在网络电商的冲击下,也亟需转型。
       其二,社区公共空间和服务仍有短板,不能适应市民生活需求。建成区现状文化、体育、养老、医护等公共设施尚不达标,能级不够。特别是,最贴近民生的社区公共服务设施数量少、标准低。以养老为例,社区养老床位每百位老人不到两张,托老所、助餐点距离太远。另外,社区广场空间明显不足,数量少,可达性差,配建标准和要求尚不明确,以至于广场舞等活动会引发居民矛盾。建成区现状公共绿地总量少,覆盖率低,中心城人均仅3.18平方米(纽约曼哈顿为10-15平方米);公共绿地300米覆盖率仅为60%(内伦敦为95%)。
       其三,以步道为主的城市慢行系统有待完善,缺乏整体的慢行网络。目前道路以满足机动车需求为主,步行道的人性化还不被重视。黄浦江岸线的开放率仅有47%,还不能满足市民散步、锻炼的需要。
       其四,是城市的风貌塑造依然不够。历史风貌保护是塑造上海城市特色的重要内容,目前旧区改造以拆除重建为主,历史风貌保护机制有待完善。
上海目前的一些更新项目
       徐毅松介绍,针对这些问题,上海已有一些呈现良好态势的更新项目,可以作为参考借鉴。
       首先,城市更新可以完善地区功能。徐汇区的西亚宾馆就是一例。
       西亚宾馆位于徐汇区徐家汇城市副中心片区,临近徐家汇公园。其设施服务能力与其所处的徐家汇城市副中心区位条件不符,同时周边交通停车问题较大,人行、车行交通相对混乱。
       在用地性质转换,由酒店转为办公之时,该项目提供了两层共2000多平方米、对外开放的公共空间,且产权移交政府,还提供了地区紧缺的立体公共停车位。不增加经营性建筑,同时将建筑的高度从35米提升至70米。
       其次,城市更新可以增加地区公共服务设施。相关案例是闸北区北三块(北广场155/158/160街坊)的更新。其街坊在上海新客站北广场北侧,在旧区改造时,通过统筹协调用地、建筑面积、建筑高度等,新增公共绿地约9000平方米,开放4000平方米附属公共空间,新增3000平方米公共服务设施。其设施交由社区使用。
       第三,城市更新可以增加公共空间和提升环境品质。如徐汇区教堂广场和档案馆地块改造。目前大教堂、观象台、藏书楼、光启墓等历史建筑互相联系较弱,辨识性不足,周边公共空间较零散,品质不理想。计划拆除原档案馆,更新为文化设施,增强地区文化活力,改造后范围内建筑面积减少约400平方米;通过教堂前广场改造,展示教堂巴西利卡式建筑富有美感的南立面,整体上增加公共活动空间。
       第四,通过城市更新,加强历史建筑保护。其对应案例是静安区东斯文里的改造。这一试点,除保护保留已经认定的保护建筑外,还保留原规划确定拆除的里弄建筑群(东斯文里),为鼓励该保护要求的落实,允许其建筑面积不计入地区开发总量,即增加相应开发建筑面积。
怎么做城市更新:国外的经验和上海的重点
       那么,上海接下来怎么做城市更新?
       从国内外城市的实践活动看,城市更新可基本分为项目实施推动和政策分区引导两种模式。
       徐毅松介绍,项目实施推动的更新模式,是以项目为主体,确定更新范围,注重局部地块的改造更新,其更新方案的制定以项目需求为主导,强调资金就地平衡,地区整体规划控制较弱。国内多采取这一做法。
       而政策分区引导的更新模式,是在政策区内形成财税、规划等优惠政策组合包,力求实现规划提出的功能混合、公共服务设施完善等目标,比较注重地区整体发展,但更新活动多以自发性为主,政府主动引导相对缺乏。英美城市,如国际大都市纽约,正是采取这种模式。
       国内外城市更新的经验,对上海主要有五个方面的启示:
       其一,是要重视地区发展、文化保护、环境改善等公共利益。
       如纽约著名的高线公园,由废弃高架铁路更新而来,为城市提供了公共活动区域,许多跨越或紧邻高线的老厂房、仓库也同步更新,有的建筑内部转换为办公、展览或商店;还有的建筑将紧邻高线的一角划为公共空间,内设卫生间、开水间等,为公众提供服务。公共艺术活动与高线公园相互影响和促进,也带动了下城西区区域经济发展。
       高线公园的再开发,主要由一个社区非盈利组织“高线之友”主导,更新前期,该组织作了专项费用的测算研究,证明高线再开发产生的税收将高于开发所需费用,促使政府支持高线的保护和再利用。该组织还和纽约市政府一起全程参与了高线公园的设计和开发过程,并与纽约市公园与娱乐管理局共同对高线公园实施管理。
       其二,是要重视分类政策,有针对性地给予政策支持。如台湾地区按权利再分配原则,确定了征收、区段征收、市地重划等类型;深圳对旧区更新设定特别政策,对提供公共用地和设施进行奖励;新加坡对旧区更新给予特别政策支持。
       比如,在新加坡牛车水保护区的城市更新案例中,新加坡整个城市,对住宅实行租金管制,屋主出租的租金被控制在相对低廉的价格。而牛车水大部分原功能为住宅,若屋主愿意自主更新为商业,则可以取消租金管制,但必须在1年内提交改造规划,3年内开始对房屋修缮,并在规定时限内完成整个翻新工作,如果不能完成,政府将对房屋进行强制性征收。这一规定就是对该区域城市更新的制度保障。
       其三,是要重视差异化的改造方式。如伦敦针对公共中心区、机遇区、复兴区等政策区,分别采用修缮、整治、重建为主等不同的更新模式。
       其四,要调动各方主体的参与。如美国、英国也反思了通过单一主体推动城市更新的教训,提出政府、开发商、社区的伙伴建设关系。
       其五,是要重视用法规支撑。如香港出台了《市区重建局条例》、《市区重建策略》等,新加坡也有相关的系统法规。
       具体而言,针对上海的城市更新,其重点包括五个方面。
       首先,注重人的全面发展,提升城市品质。围绕如何适应人的全面发展的需求,以服务民生为重点,把公益优先摆在突出位置,注重交往、体验空间的塑造,改善人居环境,完善公共服务,彰显城市魅力和吸引力。
       其次,注重城市有机更新的规划引领。改变简单“拆”、“建”的既有旧改模式,做好城市设计,强调土地复合、功能混合与文化融合,突出内涵发展。
       第三,注重城市更新的评估工作。对标国际大都市的城市标准,通过对更新项目及其相关区域的评估研究,明确完善社区公共配套、提升地区品质的整体要求,作为城市更新的底线,指导更新方案编制。
       第四,以规划土地政策创新推进城市更新。规划和土地管理率先结合更新需求,针对不同地区、不同情形,制订适度的规划土地鼓励政策,激发市场动力,切实保证项目操作落地。同时,将城市更新的理念引入管理工作,推进管理体系转型。        
       第五,整合政策资源,实现多策并举。城市更新需要规划、土地、商贸、房管、财税等部门政策的有效统筹,探索多模式更新方法和更新组合政策,大力推进更新实施。        
推动释放公共要素:具体操作如何谋求创新        
       释放更多公共空间和公共服务,增加人与人的交往,是城市更新的重要任务。《上海市城市更新规划实施办法(试行)》征求意见稿及相关技术要求(全文见:http://www.shgtj.gov.cn/gsgg/qtgg/201502/t20150213_647984.html)中特别规定了区域评估与实施方案相结合的工作制度,公共要素则是城市更新区域评估的重要内容。
       徐毅松指出,在公共要素方面,应达到以下六方面要求:
       其一,促进城市活力。维护城市多样性,优化业态布局,提高街坊范围内的功能复合程度,激发城市活力,促进居职平衡。
       其二,提高公共设施服务水平。增加各级公益性设施,提升其服务水平,明确各街坊范围内各类各级公益性设施的规划数量、规模和布局要求。
       其三,保障城市生态和安全。改善城市生态系统,加强生态街区建设,增加城市绿化,鼓励生态新技术应用,鼓励绿色建筑和屋顶绿化。严守城市安全底线,完善城市防灾避难场所和设施。
       其四,改善公共空间和环境品质。增加向社会开放的绿地、广场和通道,构建公共开放空间系统。着力提高空间环境品质,重视营造人性化的街道尺度、连续界面和业态布局。
       其五,优化交通市政基础设施布局。提高公交服务水平,完善步行环境,改善静态交通设施,确定公交枢纽、公共泊位、充电站等设施的要求和布局。
       其六,传承历史风貌和塑造人文特色。提升城市的设计品质,为城市空间注入文化魅力和艺术灵魂。重视风貌保护,使城市雕塑、城市家具成为公共空间的点睛之笔。
       为推动既有房地产权利人提供公共要素,上述办法征求意见稿中也特别指出政策引导的方向。即,制定适度规划土地政策,有条件地在用地转性、高度提高、容量增加、风貌保护、生态环保等方面予以引导,创新开发模式,后续通过地价补缴和全生命周期进行监管。
       徐毅松表示,在规划政策方面,可以采取的措施包括:
       规划用地的有条件转型,即在符合整体规划导向的前提下,发挥市场作用,允许用地性质兼容和转换,鼓励公共设施合理混合设置;建筑高度的有限度增加,即在整体空间对建筑高度不敏感的地区,在处理好相邻利益前提下,允许高度适度提高,紧凑建设,以高度换空间;建筑容积率的调整引导,即以适当的面积奖励,推动公共要素的增加,强化地区品质和服务水平;历史文化风貌的大力度保护,即保留有价值的历史建筑,部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量;促进生态环保水平提升,鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、生态新技术,实现节能环保高标准,完善屋顶绿化。
       在土地政策方面,可采用存量补地价方式,按照规定补缴出让价款,支持原土地权利人的联合体按照规划重新取得建设用地使用权。不具备独立开发条件的零星土地,可以由实施城市更新的土地权利人采取扩大用地的方式结合开发,或者由各地块土地权利人组成联合体开发。同时需要确保公益优先,优先保障公益性设施建设,然后进行经营性开发。最后要规范合同条款,签订土地出让合同时严格约定物业持有比例和出资比例、股权结构等转让的要求,同时区县规划土地管理部门应当按土地全要素、全生命周期管理的要求,将已批准的投资主体、权利义务、改造方式、建设计划、运营管理等要求纳入土地出让的合同或补充合同。
       

(原标题:市政厅|看上海:上海推进城市更新,具体怎么做?)

netease 本文来源:澎湃新闻网 责任编辑:王晓易_NE0011
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