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新《环境保护法》综合解读

2015-02-02 08:54:29 来源: 浙江在线-海宁日报(杭州)
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2014年4月24日,全国人大常委会第八次会议修订通过了新《环境保护法》,共7章70条,被称为“史上最严的环保法“,2015年1月1日起正式实施。国家环境保护部也于2014年12月19日起陆续发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》(环境保护部令第28号)、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》(环境保护部令第29号)、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》(环境保护部令第30号)、《企业事业单位环境信息公开办法》(环境保护部令第31号)和《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》,5个配套办法也于2015年1月1日起一并实施。新《环保法》赋予环保部门许多新的监管权力和手段,按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治、移送拘留等措施使新《环保法》成为极具“杀伤力”的一把利剑,旗帜鲜明地提出“坚决向环境违法行为宣战”,加大了对环境违法行为的处罚打击力度。为了更好地宣传、贯彻新《环保法》,让各部门(单位)、广大群众、企业负责人及时了解、熟悉和掌握新《环保法》,日前市环保局就新《环保法》和5个配套办法作了综合解读。

一、新《环保法》的出台背景

一是适应推进生态文明建设的需要。十八大报告将生态文明纳入“五位一体”总体布局,十八届三中全会要求加快生态文明制度建设,习近平总书记指出,只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。

二是顺应社会各界期待的需要。旧环保法已经不适应当前环境保护和污染防治的需要,环保部门的专项立法和地方立法都在等待“新环保法”出台。近年来,各级人大代表议案、专家学者著述呼吁修订,人民群众期待加快解决雾霾、饮用水、土壤等突出环境问题,新闻媒体和社会舆论的极大关注等都催生了新《环保法》的出台。

三是解决环保领域突出问题的需要。旧环保法理念过时,对于保护和发展的关系认识不清;制度过时,不适应环保立法需要;部分内容严重滞后;处罚过软,违法成本低已经成为环保法律法规的痼疾;衔接不顺,与部分后期制定的单项法等不衔接。而现行环境管理体制也存在诸多问题,横向看,环保有关职能“条块分割”、“各自为政”,纵向看,一些地方政府“先污染后治理甚至不治理”的思维依然顽固,导致部分地方环保部门的执法难于落实。

二、新《环保法》的突破

新《环保法》的修订出台充分体现了生态文明建设的新要求和现代环境治理体系创新的新方向,更体现了我国政府“向污染宣战”的决心和信心,在三个领域内有重点突破:

突破一:推动建立符合环境承载能力的绿色发展模式。新《环保法》要求建立资源环境承载能力监测预警机制,实行环保目标责任制和考核评价制度,制定经济政策应充分考虑对环境的影响,对未完成环境质量目标的地区实行环评限批,分阶段、有步骤地改善环境质量等。这些规定将成为推行绿色国民经济核算,建立基于环境承载能力的发展模式,促进中国经济绿色转型的重要依据。

突破二:推动多元共治、联防联治的现代环境治理体系。新《环保法》在推进环境治理现代化方面迈出了新步伐,它改变了以往主要依靠政府和部门单打独斗的传统方式,体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。其中,各级政府对环境质量负责,企业承担主体责任,公民进行违法举报,社会组织依法参与,新闻媒体进行舆论监督。

新《环保法》规定,国家建立跨区联合防治协调机制,划定生态保护红线,健全生态保护补偿制度,国家机关优先绿色采购;国家建立环境与公众健康制度;国家实行总量控制和排污许可管理制度。同时明确公民享有环境知情权、参与权和监督权,鼓励和保护公民举报环境违法,拓展了提起环境公益诉讼的社会组织范围。

突破三:加重了行政监管部门的责任。环保监管职权是一把“双刃剑”,新《环保法》一方面授予各级政府、环保部门许多新的监管权力,环保部门对造成环境严重污染的设施设备可以查封扣押,对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。针对违法成本低的问题,设计了罚款的按日连续计罚规则,违法者受到处罚后,逾期不改的可按原处罚数额按日连续处罚,并且没有上限额度;针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业责任人,引入治安拘留处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。另一方面,它也规定了对环保部门自身的严厉行政问责措施,履职缺位和不到位、虚报慌报瞒报污染情况、违规审批、包庇违法、发现或接到举报违法未及时查处、违法查封扣押,篡改伪造监测数据、未依法公开政府环境信息的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、降级、撤职、开除,主要负责人应当引咎辞职。

三、新《环保法》的亮点

新《环保法》主要呈现六大亮点:

亮点一:立法理念有创新

新《环保法》立法理念有大的突破,首次将生态保护红线写入法律,国家在重点生态保护区、生态环境敏感区和脆弱区等区域,划定生态保护红线,实行严格保护,并明确各级地方政府要加大对生态保护的财政转移支付力度,落实生态保护补偿资金,确保其用于生态保护补偿。新《环保法》还突出“保护优先”原则,将保护环境确立为国家的基本国策,将“保护优先”列为环保工作要坚持的第一基本原则,提出要促进人与自然和谐,突出强调经济社会发展要与环境保护相协调。同时,围绕生态文明要求各地采取强硬的措施,建立健全环境保护制度、环保考核制度和环境信用制度等。

亮点二:治理要求更严格

新《环保法》在经济投资、教育、科技等方面,增加了对重大投资进行环境风险调查,包括重污染企业必须全面实施环境风险评估和环境污染责任保险等内容;确立了政府的主导责任,明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责”,各级政府既要对地方经济发展负责,更要对地方的环境质量负责,让政府在平衡经济发展和环境保护中发挥更大的作用;确立了企业的主体责任,明确规定企业事业单位和其他生产经营者必须承担“谁污染、谁治理,谁污染、谁付费”的责任,将改正违法排污、实施整治的主体责任落实到排污企业,以排污企业自律作为责令改正、限制生产、停产整治实施的基础,让排污企业对自己的环境行为负责,出现了环境损害,自己承担责任,更加突出排污企业的主体责任,限制生产、停产整治决定的解除与否不再依赖于环保部门的核查、验收等程序,而是取决于排污企业自身,可以极大地调动排污企业的整改积极性和主动性,要求排污企业对整改的效果负全责,加强了排污企业自律;确立了第三方连带责任,明确规定严格追究环境监测服务、环境影响评价、治污设施运行维护机构等第三方连带责任。

亮点三:监管手段出硬招

新《环保法》增加了环保查封、扣押和限产、停产等处罚措施,改变以前环保监管部门没有执法硬招的时候遇到的尴尬境地。对违法排污这些设备,规定了可以掌控可以查收,这些措施有利于查封违法行为,也可以对环境违法企业采取行政代执行,即如果让你治理污染你不治理的,我找人给你治理,费用你承担。明确各地要建立企业诚信档案,对于存在严重环境违法行为的企业,政府必须公开企业信息,降低企业信用等级,并从土地供给、银行融资、供电供水和财政补助等领域采取综合性调控处罚手段。查封、扣押,就是对违法排放污染物企业,可以查封、扣押设施设备;限产、停产就是对企业超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标的,可以责令企业采取限制生产、停产整治措施。

亮点四:法律责任超严厉

新《环保法》明确规定企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令更改之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚,上不封顶。“按日计罚”这一记重拳是针对企业拒不改正超标问题等比较常见的违法现象而采取的措施,目的就是加大企业违法成本,这是一个创新性的行政处罚规则。

新《环保法》明确对环境违法企业必要时可以采取行政拘留,没有环境保护评价就要拘留,你偷排污染物拘留,你如果伪造、造假也要拘留,包括瞒报、谎报数据也要拘留。构成犯罪的,将严格追究刑事责任。

亮点五:监管模式开始转型

过去的环境监管是以点源为基准,一个个企业去监管,现在我们的环境污染是区域性、流域性的,包括农村面源污染等。新《环保法》对流域性、区域性的农业面源、水和大气等污染防治提出了新的、更高的要求,更加强调要建立区域联防联控机制。特别是对雾霾等大气污染,作出了有针对性的规定,国家建立健全环境与健康监测、调查和风险评估制度;鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究,采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病;国家建立环境污染公共监测预警的机制,县级以上人民政府建立环境污染公共预警机制,组织制定预警方案;当环境受到污染,可能影响公众健康和环境安全时,依法及时公布预警信息,启动应急措施;国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制。强化了对大气污染、特别是雾霾的区域联动治理和应对。

亮点六:突出社会公众参与

老《环保法》分为准则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其他公害、法律责任、附则总共六章。新《环保法》改为七章,在法律责任之前增设了信息公开、公众参与和公益诉讼专章,明确各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,负有依法公开环境公共信息、行政许可信息、行政处罚信息、企业违法类信息的义务;明确公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督、举报和诉讼环境保护的权利,鼓励公民进行违法举报、新闻媒体进行舆论监督、社会组织依法参与;严格环境公益诉讼,明确依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织,都可以向人民法院提起环境公益诉讼,此举对增强公众保护环境意识,树立公众参与理念,及时发现和制止环境违法行为,具有十分重要意义和作用。

四、新《环保法》5个配套办法的解读

(一)按日计罚实施,罚到违法企业破产

《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》解读:针对企业违法成本低、守法成本高的问题,“按日连续计罚”,上不封顶,打破了对企业环境违法行为罚款数额的限制,对违法排污企业来说,无疑是一把利剑,超标即违法,违法即受处罚,按日计罚的制度设计核心就是责令排污者立即停止违法排放污染物的行为,而不是“限期改正”,就是不给排污者留有限期内“合法的”违法排污的空间。按照《办法》规定,企业存在以下五类环境违法行为,而且受处罚后拒不改正的,环保部门可以实施按日连续处罚:

1.超过国家或者地方规定的污染物排放标准,或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的;

2.通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的;

3.排放法律、法规规定禁止排放的污染物的;

4.违法倾倒危险废物的;

5.其他违法排放污染物行为。

(二)实施查封扣押,治污手段更加硬朗

《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》解读:新《环保法》实施前,国家层面的法律未赋予环保部门查封污染企业的权力,因而在以往执法过程中,对肆意污染、破坏环境并拒不配合执法等环境违法行为不能采取强制措施,客观上放纵了违法行为。现在,长期饱受执法手段“偏软”困扰的基层执法人员可以硬起来了,可以对不法排污企业实施查封,对实施污染环境的设备予以扣押。根本目的,就是要增加企业的违法成本,及时遏制污染状态的蔓延与扩大。按照《办法》规定,企业存在以下六类环境违法行为,环保部门可以对违法企业实施查封、扣押:

1.违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险废物、含重金属污染物或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的;

2.在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的;

3.违反法律法规规定排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的;

4.通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违反法律法规规定排放污染物的;

5.较大、重大和特别重大突发环境事件发生后,未按照要求执行停产、停排措施,继续违反法律法规规定排放污染物的;

6.法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。

(三)限产停产整治,严惩超标超总量排污

《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》解读:实行限产、停产整治是针对以往不法排污企业超标、超总量排放屡教不改给予最为严厉的惩罚措施。也解决了目前企业守法成本高,违法成本低的问题。限制生产、停产整治措施的实施往往对企业的不利影响比罚款更大,对不法排污企业来说是致命的打击。以往国家层面的法律并未对适用限制生产、停产整治措施的范围给与明确的规定,导致执法实践中实施限产停产整治“畏手畏脚”,这次的办法将适用范围作了明确规定,方便了执法实践的操作。在此基础上,该办法又规定了责令停业、关闭的适用范围,企业一旦触犯,就会停业、关闭。犹如给不法排污企业悬起了利剑,具有极大的震慑作用。按照《办法》规定,排污企业存在超标或者超过总量排放等违法行为的,环保部门可以对违法企业实施限制生产;排污企业存在以下六类环境违法行为的,环保部门可以对违法企业实施停产整治:

1.通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物,超过污染物排放标准的;

2.非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过污染物排放标准三倍以上的;

3.超过重点污染物排放总量年度控制指标排放污染物的;

4.被责令限制生产后仍然超过污染物排放标准排放污染物的;

5.因突发事件造成污染物排放超过排放标准或者重点污染物排放总量控制指标的;

6.法律、法规规定的其他情形。

(四)行政拘留,实施限制人身自由

《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》解读:在以往的环保执法实践中,企业实施环境违法行为,并把罚款并不当回事,判处污染环境罪又够不上。环保部门对于环境违法的处罚,始终无法摆脱一个字的束缚—“软”,始终不能指向具体实施环境违法的行为的个人,新《环保法》改变了这种尴尬的局面,将处罚对象直接指向违法排污企业负责人和直接责任人,采用限制人身自由方式惩处环境违法行为,即实施“双罚制”,既追究违法排污企业责任,又追究行为人个人的责任。按照《办法》规定,企业存在以下六类环境违法行为的,环保部门可以将该案件送至同级公安机关,由公安机关对违法企业负责人和直接责任人实施行政拘留:

1.建设项目未批先建,拒不执行的行为:(1)送达责令停止建设决定书后,再次检查发现仍在建设的;(2)现场检查时虽未建设,但有证据证明在责令停止建设期间仍在建设的;(3)被责令停止建设后,拒绝、阻扰环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门核查的。

2.未取得排污许可证排放污染物,被责令停止排污,拒不执行的行为:(1)送达责令停止排污决定书后,再次检查发现仍在排污的;(2)现场检查虽未发现当场排污,但有证据证明在被责令停止排污期间有过排污事实的;(3)被责令停止排污后,拒绝、阻挠环境保护主管部门或者其他具有环境保护管理职责的部门核查的。

3.通过暗管、渗井、渗坑、灌注等不经法定排放口排放污染物逃避监管的方式违法排放污染物:

4.篡改、伪造用于监控、监测污染物排放的手工及自动监测仪器设备的监测数据的:(1)违反国家规定,对污染源监控系统进行删除、修改、增加、干扰,或者对污染源监控系统中存储、处理、传输的数据和应用程序进行删除、修改、增加,造成污染源监控系统不能正常运行的;(2)破坏、损毁监控仪器站房、通讯线路、信息采集传输设备、视频设备、电力设备、空调、风机、采样泵及其它监控设施的,以及破坏、损毁监控设施采样管线,破坏、损毁监控仪器、仪表的;(3)稀释排放的污染物故意干扰监测数据的;(4)其他致使监测、监控设施不能正常运行的情形。

5.不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物,包括以下情形:(1)将部分或全部污染物不经过处理设施,直接排放的;(2)非紧急情况下开启污染物处理设施的应急排放阀门,将部分或者全部污染物直接排放的;(3)将未经处理的污染物从污染物处理设施的中间工序引出直接排放的;(4)在生产经营或者作业过程中,停止运行污染物处理设施的;(5)违反操作规程使用污染物处理设施,致使处理设施不能正常发挥处理作用的;(6)污染物处理设施发生故障后,排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修,致使处理设施不能正常发挥处理;(7)其他不正常运行污染防治设施的情形。

6.直接负责的主管人员是指违法行为主要获利者和在生产、经营中有决定权的管理、指挥、组织人员;其他直接责任人员是指直接排放、倾倒、处置污染物或者篡改、伪造监测数据的工作人员等。

(五)信息公开,保障公民知情参与

《企业事业单位环境信息公开办法》解读:新《环保法》较好地贯彻了自十八大首提“建设美丽中国”的社会主义生态文明建设总体思路,也就是将生态环境的保护与经济、社会、政治和文化等方面的建设并列为社会主义建设事业的重要组成部分,这也是在当前发展阶段中,为了应对极为严峻的资源环境发展形势而必须在思想上做出的一种必要转变和全面动员。真正体现了“全民治污”的环保理念。

netease 本文来源:浙江在线-海宁日报 责任编辑:王晓易_NE0011
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