关于国有独资公司董事会建设和公司治理问题的研究

摘要：2014年是国企改革年，也是全面深化改革的起步之年，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也是国资监管机构推动国企董事会建设的出发点之一。在我国，国有独资公司在重大经济领域发挥着重要作用，其发展的好坏直接关系着国家经济发展的兴衰。虽然经过20多年的改革，国有独资公司在建立现代企业制度方面取得了一定程度的进展，但在公司治理方面依然存在许多问题。董事会能否充分发挥作用，在很大程度上决定着公司治理的有效性，决定着现代企业制度建设成败。

一、国有独资公司董事会的职权和地位

根据《公司法》规定，在组织机构上，国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构代表国家行使出资人职责。国有独资公司设立董事会，董事会不但享有一般公司董事会的职权，还享有国有资产监督管理机构授予的一部分股东会职权，不但享有执行权，而且享有决策权，在公司治理结构中居于核心地位。经理层为公司的经营管理者，与董事会之间是聘用基础上的委托代理关系，其职权由法律列举和章程授权相结合的方式获得。监事会则负责对公司的管理进行日常监督。有学者将其称为“三会四权”的制衡结构，即公司的最高意思形成权、经营决策权、经营执行权、监督权分属于不同的机关。而董事会为“三会四权”制衡结构的核心。

二、现阶段国有独资公司董事会存在的主要问题

—国有独资公司的法人治理存在的困境。很多国有企业改制而来的国有独资公司，董事长要代表董事会向职代会作报告，公司的战略规划要经过职代会批准才能实施，董事会要对出资人和职代会负双重责任。作为经营者的国有公司董事会夹在这两者之间，在做决策时如何取舍，是一个头疼的问题。问题的产生是改革和体制转轨过程中的问题，而问题的解决又受到公司法的限制，导致董事会难有实际作为。公司法为了保护职工的权益，在董事会和监事会设置上，都加进了有关职工参与企业管理和职工权益保护的条款。公司法规定的国有独资公司董事会看起来比一般公司有更大的职权，但是其董事会成员由国资监管机构委派，这样的董事会必然在听命于政府和迎合职工利益之间找不到自己的位置，从而丧失独立性。在实际运作中，很多董事会流于形式，而职代会则要认真对待，既有传统运作习惯的原因，也有公司法上的“法律依据”。

—董事会成员来源单一，结构不合理，缺乏独立性，容易出现关键人控制。董事会成员的委派、更换和董事长的产生主要由国资监管机构决定，加上对引入外部董事的评价、考核办法不够完善，缺乏激励和约束机制，外部董事没有发挥应有的作用，从而出现政企不分的现象。因为董事会是接受股东会委托，代表股东执行公司业务的权力机构，所以其成员只能通过股东会选举和任命，从而保持董事会的权威性。但受《公司法》规定的限制，董事会成员由国有资产监督管理结构委派，并有职工代表。这将会使董事会降低独立性，造成政府的政治利益和企业的经济利益相冲突。另外，董事长人选由国资委从董事会成员中指定，其法人代表身份更使得“位高权重”，集控制权、执行权与监督权于一身，其行为不受任何约束，造成超越职权，出现“关键人控制”现象，将会导致公司决策失误、国有资产流失、投资者利益受损、关键人腐败等问题。

—董事会职权受到限制，职能虚化，运作不规范。国有独资公司的董事会是公司的决策机构，担负对公司重大事项进行决策的重任，但目前一些重大决策都是由国资委做出的，使董事会的主观能动性受到极大挫伤。另外，董事会拥有监督、选聘、考核和激励经理层的职责，但是其经理层的任命、业绩考核、薪酬标准制定都由国资委决定，董事会成了摆设，导致出现经理层不执行董事会决议，甚至是自作主张的情况，造成董事会机制失效。为避免上述情况，许多企业大多采用党政联席会的形式进行集体研究、集体决策、集体负责，往往就会出现无人负责的现象。这种决策机制的多样化，会使董事会作为决策核心的地位被弱化和形式化，导致公司内部权责分配机制以及层级体系的混乱。

三、完善国有独资公司董事会建设的思路

董事会建设的目的，就是要逐步建立董事数量适中、结构合理、制度健全、充分体现出资人意图、作风民主开放的高质量、高效率的董事会，进而形成与现代企业制度相适应的权责明确、各司其职、各负其责、运转协调、制衡有效的公司法人治理结构。

—丰富董事会成员来源，引入外部董事和独立董事，改善董事会结构。国有独资公司的董事会由执行董事、职工董事和外部董事组成。为了加强职工董事和外部董事在董事会中的监督和制约作用，可以考虑设置三者的比例为1:1:1。在许多欧美发达国家，都建立了外部董事、独立董事制度。美国《财富》杂志评出的美国1000强企业中，董事会成员平均为11人，外部董事占9人。在英国，最大的500强公司中89%的都有3-4名非执行董事。所以，在国有独资公司中，建立外部董事和独立董事制度，是完善公司法人治理结构的首要任务。可以改变现行董事会组成人员不合理性，增强对经营董事、高级管理层的有效监督；可以有效缓解内部人控制问题，有助于提高公司管理绩效。通过董事会构成的多元化，一方面有利于形成董事内部相互监督，相互制约的平衡机制，保证董事会的公平和公正；另一方面使董事会成员在技能和经验上形成互补、合力，迅速提高董事会的决策效率。

—健全董事会工作结构，完善董事会运作机制。一是组建董事会秘书处或董事会办公室，配备专业人员，更好地为董事会正常运转和董事履行职责提供服务。二是设立专门委员会，切实发挥专门委员会的作用。如战略委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等。三是董事会要加强与各个层面的沟通。要加强与国资委的沟通，以取得国资委的指导和支持。要加强与经理层的沟通，涉及发展战略、重大投融资、重大改革与重组等事项的决策，要充分听取经理班子的意见。四是经理层和企业中层管理人员要密切配合董事会的工作，并认真执行董事会决议，确保落实到位。要建立使董事可以及时充分了解企业经营情况的信息渠道，建立符合现代公司治理的信息沟通、文件运转等工作程序。

—进一步建立健全相关激励约束和监督机制。要逐步把对国有独资公司董事会的考核纳入对企业负责人的考核体系，建立对董事的激励约束机制，将董事的薪酬和履行职责情况挂钩。一是建立董事问责制度。使董事会成员时刻保持责任感和压力感，增强董事的自我约束力，敦促其认真履行赋予的各项职责。二是将公司经营状况与董事利益挂钩。对于经营业绩好的经营管理者，要与市场接轨、与不同所有制的同类企业对比，给予高薪和重奖。要把经营者的待遇和报酬同企业的经营业绩状况挂钩，与企业的近期和中长期发展相结合。可以实施股票期权激励，建立长效激励机制。

(作者：西北永新集团有限公司 杨春雷)

作者：范海瑞