比取缔临时工更重要的是完善执法程序

　　 杜晓
　　土地征用、房屋拆迁、环境保护等引发纠纷甚至群体性事件,往往由执法机关不按程序办事或程序不规范造成。鉴于此,我国将全面清理行政执法人员,严禁未取得执法资格的人员执法,将履行行政执法职责的合同工、临时工调离执法岗位。十八届三中全会精神中央宣讲团成员、国务院法制办副主任袁曙宏在日前公开发行的三中全会决定辅导读本中撰文披露上述内容(11月27日《南方都市报》)。
　　“临时工取消了,今后谁来顶罪?”许多网友在读到上述新闻之后,竟然是这样的第一反应。的确,近年来我国各地发生的许多暴力执法、恶性执法事件,不管根源究竟为何,最后纸面上的结论大多是将板子打在了临时工身上。比如影响极为恶劣的陕西城管打人事件,处理结果就是六名临时工被解聘。
　　临时工这一名词在法律中并没有明确的解释和定位,但这一人数颇多的群体却存在多年,成为我国劳动力市场根深蒂固的顽疾之一。而在现实生活中,更令人感到惊讶的是临时工的能量之大:暴力打人、违法拆迁是临时工干的,肇事逃逸也是临时工干的,被抓到上班打牌的还是临时工,甚至在一些突发事件中,临时工竟也成了最后责任人,以至于有地方出台专门规定,要求安全生产事故不能再找临时工背黑锅。在司法实践中也曾经出现过这样的案例,一名女出纳5年时间里挪用公款过百万元,辩护律师提出该人是临时工,不能视为国家工作人员。
　　临时工如此神通广大,早就引起公众的质疑和不满。对于临时工而言,我们应该看到其背后的真问题。正如袁曙宏所言,“土地征用、房屋拆迁、环境保护等引发纠纷甚至群体性事件,往往由执法机关不按程序办事或程序不规范造成”。全面清理取缔临时工,无论对于保障劳动者权利还是规范行政执法都裨益良多,但更重要的是加强和完善执法程序建设。如果没有严密完备的程序作为约束,行政权力随时都可能越界并损害公众利益。现在有许多负面事件可以归责到临时工头上(也可能的确是临时工一力促成),但假若有一天真没有临时工了,谁又能担保正式工就不会干出同样的事情呢?
　　程序之于法治建设的深刻意义近年来已日益形成广泛共识,有法学家曾明言“没有程序,就没有真正的法治可言”。随着我国司法体制改革的不断深入,在司法活动和司法行为中,“重实体、轻程序”的倾向已经大为好转,正义越来越以人们看得见的方式实现。但对于某些行政行为及执法活动而言则谈不上有多大起色,很多时候,无论正义还是非正义其发展过程的面目仍然一团模糊。比如,就在清理临时工信息披露的同一天,又出现一条倍受关注的热门新闻:湖南长沙“一住户称自家遭强拆,自己和家人被拘禁3个半小时……相关部门称,该楼层部分面积涉及违建,拆迁人员属于合理拆除”。综观媒体曝光的上述拆迁事件细节,充满了戏剧性,甚至还有社区负责人这样如假包换的正式工被指扒人衣裤。且不论这一事件实体上孰是孰非,整个执法活动的程序公正可以说是难觅踪影。
　　温家宝同志曾经指出,“行政执法更要注重程序。只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化,才能让执法人员有所遵循,才能避免执法的随意性。”因此,清理临时工只能算是开始,接下来更需要做的是进一步规范和完善行政执法程序。从立法角度完善行政执法程序可以说是治本之道,此前地方行政程序立法的实践经验就获得了各界高度好评。由于行政执法行为的多样性和复杂性,决定了国家层面的行政程序立法要根据行政管理和社会经济发展状况稳步推进,是一项长期工作。有鉴于此,应该大力健全行政执法监督机制并真正落到实处,包括认真执行行政处罚查处分离制度,加强行政部门法制机构的监督能力,完善重大行政处罚备案制度,严格规范委托行政执法行为等多个方面,努力形成监督合力,确保行政权力规范有序运行。

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