上海自贸试验区创建这四年

早报记者 胡苏敏

9月29日，万众瞩目的中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌。这个被寄予厚望的改革试验田，从粗具雏形到最终落地，历经了不短的时间。

从综保区到自贸试验区

1990年4月18日，时任国务院总理李鹏在上海宣布，中国政府决定开发开放上海浦东。此后，浦东成为要素市场化改革的先锋。同年，外高桥保税区成立，作为中国内地第一个保税区，它是浦东开发中最重要的一个标志性区域，是中国开放层次最高的区域。其英文翻译—Waigaoqiao Free Trade Zone—正是“自由贸易园区”之意。

“这是当时最大的悬念，外高桥的方向和目标就是自由贸易园区。”WTO事务专家、上海市政协副主席周汉民回忆说。

市场经济体制框架的建立，为浦东的起步创造了良好条件。2005年6月21日，国务院批准浦东成为全国第一个综合配套改革试点。国务院对浦东综改提出重点解决的问题，首先是“三个着力”：着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构。

2009年11月，上海综合保税区成立，统一管理2005年12月启用的洋山保税港区、1990年6月全国第一个封关运作的外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）及2010年9月成立的浦东机场综合保税区。同一年，中国生产力促进中心协会起草了一份题为《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的文章，报给时任国务院总理温家宝。温家宝批示将“自由贸易区”改为“自由贸易园区”，并请国家发改委等有关部门联合组织、调研，促成了2010年11月开始的实地调研，此次调研过程中听取了10多个部委的意见，最终形成相关材料报给温家宝。

2011年，上海向国家有关管理部门提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请。同年11月，第十一届世界自由贸易园区大会在上海浦东举行，展现了中国特殊监管区尤其是上海综合保税区的发展情况。

到2012年，上海综合保税区的贸易额预估在1000亿美元之上，高居中国内地第一，上海港已连续两年蝉联集装箱吞吐量全球第一。

浦东新区第一任外高桥保税区管委会主任、浦东新区第一任区长、原上海市人大常委会副主任胡炜曾说，上海综合保税区是被委以重任、寄予厚望的，这里将成为金融、航运、贸易中心最好的功能组合体，创新的策源地、改革的试验田。

2013年9月29日，基隆路9号的上海综合保税区管委会大楼已“变身”为自贸试验区管委会大楼，“中国（上海）自由贸易试验区管理委员会”的大牌已经取代了原先“上海综合保税区管理委员会”的牌子。

自贸区：开放促改革

“一个非常有趣的发现是，过去三十几年，每十年会有一些标志性的重大事件。上世纪80年代中国建立了经济特区，同时也拉开了改革的大幕，90年代初浦东开发开放，相应地，我们看到十四届三中全会提出了市场经济改革的重要目标，2001年，中国加入世界贸易组织（WTO），使得中国无论是开放，还是改革，都跨出了非常大的一步。”今年8月10日，国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任隆国强在“中国经济50人论坛（2013·上海）研讨会”上如此说，“今天，我们又站在一个历史的新起点上，全面期待即将到来的三中全会，对新一轮的改革开放作出战略性部署。我们看到国务院原则批准上海自由贸易试验区这样一个方案，它能否像每十年一次的重大开放的标志性事件？必须从国家战略的高度来思考确定中国（上海）自由贸易试验区的目标定位。”

中国已成长为制造业大国和进出口大国。然而自新世纪始，全球贸易格局又悄然发生着变化。

复旦大学全球投资与贸易研究中心中心主任袁堂军认为，在美国牵头的TPP、TTIP下，对中国来说，自由贸易协定的谈判若不能深化，国际分工就不能再深化，中国的发展会遇到瓶颈。以开放促改革，中国到了这一步。“但我们根本不知道怎么一下子开放这么大一个经济体。负面清单，是一个大问题，该保谁、不该保谁？我们本身基础研究少、数据少，所以需要一个过程去摸索。在中国没有完全开放之前，自贸园区的试点就非常重要。”袁堂军说。

上海市第十一届政协副主席、上海市政府参事室主任王新奎引用中美战略和经济对话最后中方发表的综合情况说明，“中国同意与美国进行投资协定的实质性谈判，该投资协定将对包括准入环节的投资的各个阶段提供国民待遇，并以‘负面清单’模式为基础。”

“为什么自由贸易试验区的意义是以开放倒逼改革？意义就在这里，它找了体制中最难的审批制度，然后又要按照国际的规范来进行突破！”王新奎说。

建立自贸试验区是建成

“四个中心”关键环节

对上海本身而言，自贸试验区的建设亦正当时。2010年以后，中央陆续批复上海为国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心和国际物流中心（即“四个中心”）。然而，转型期的上海，近几年的经济增速一路下滑。2011年，上海GDP增速为8.2%，全国倒数第二；2012年增速为7.5%，位居全国末位。

增长放缓的上海一直在寻找新的增长动力。“四个中心”曾被视为重要的政策红利支持，但一直缺乏一个可以承接政策创新的载体，自贸试验区于是被寄予了厚望。

周汉民在今年上海“两会”提案中指出，2013年，上海的任务艰巨而繁重，因为，2020年上海将建成“四个中心”，“四个中心”建设的重要任务之一就是构建全方位、开放型的贸易发展体系，积极参与国际分工，实现国内贸易与国际贸易的接轨。其中，建立自由贸易园区是关键环节。

上海财经大学世界经济与贸易系副系主任陈波表示，建立上海自贸试验区的想法由来已久，有着深远的政策背景：早在2006年，时任国家主席胡锦涛在上海考察时，就提出在上海建立四个“国际中心”。此后，上海开始建设洋山深水港，努力成为国际航运中心。2009年，温家宝在国务院常务会议上正式提出，上海要建立四个“国际中心”，并把建设目标提升到国家发展战略。陈波认为这是自贸试验区的原始雏形。至李克强总理上任，明确提出中央要支持自贸试验区建设，并且附加筹码，要使上海成为中国金融改革的试验点。

今年3月以来加速推进

2013年1月1日，上海在《上海市推进国际贸易中心建设条例》中首次提出要在上海“探索建立符合国际惯例的自由贸易园区”。

1月27日，时任上海市代市长的杨雄在上海市十四届人大一次会议上作政府工作报告时披露，上海按照国家部署，将试点建立自由贸易园区。“建立自由贸易园区”被列为2013年上海市政府深入推进经济体制改革的主要任务之一。当时，上海已正式向国家有关部门提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请。

至此，自贸试验区“初露端倪”，而真正加速推进，是从今年3月份起。3月28日，国务院总理李克强在全国“两会”之后，将履新后的第一站调研放在了上海。他在上海调研期间考察了外高桥保税区，并表示鼓励上海在现有综合保税区基础上，研究建立一个自由贸易试验区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制。

李克强指出：“30年前，波澜壮阔的改革首先是从沿海开放的经济特区带动的。今天看来，用开放促进新一轮改革，依然有很大的空间和动力。而在这种开放的过程中，改革将释放巨大的制度红利。”他还说：“中国走到了这一步，就该选择一个新的开放试点。上海完全有条件、有基础试验这件事，要用开放促进改革。”

4月18日，上海市商务委办公室主任邓福胜向媒体证实，上海正在配合国家有关部委制定上海自由贸易园区建设总体方案。

5月，自贸试验区项目获得国家层面立项。5月下旬，自由贸易区试点方案经由上海市政府讨论并肯定后，上报中央相关部门，进入会签阶段。在方案征求意见阶段，多部门亦提出了许多不同意见。李克强最后力排众议。

7月3日，国务院常务会议审议并通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，会议原则通过的方案名称中，“上海”变成了“中国（上海）”，即“中国（上海）自由贸易试验区”。一周之后，国务院副总理汪洋出席第五轮中美战略与经济对话，以自贸试验区的设计为支持，在实质性启动中美双边投资协定（BIT）谈判上取得重大突破。联合成果说明承诺：“在试验区试行新的外资管理模式，营造各类国内外企业平等准入的市场环境，并在投资准入的各个阶段，采用公平待遇加上负面清单的管理模式。”

8月17日，国务院批准设立中国（上海）自由贸易试验区，范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关直属监管区域，总面积28.78平方公里。

8月27日，中共中央政治局召开会议，决定今年11月召开中共十八届三中全会，随后一项议程，就是听取上海自贸试验区筹备工作汇报。会议还明确，“国务院要加强领导，上海市要精心组织实施，有关部门要大力支持”。换而言之，各部委放权，上海直接对中央负责，充分调动地方政府的积极性。

8月30日，全国人大常委会决定授权国务院，在试验区内暂时调整有关法律规定的行政审批，决定从2013年10月1日起实行。

9月27日，中国政府网全文发布《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，同时公布的，还有18项服务业扩大开放措施。

9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌。