上海自贸区:新一轮重大改革

　　上海自贸区的建立、暂停“三资企业法”的实施,预示着中国投资领域的管理模式将进行重大改革,是终结投资领域行政审批制的前奏,是中国进一步深入参与经济全球化的勇敢探索,其吹响了新一轮改革开放的号角,制度创新意义深远
　　贺小勇
　　2013年7月初,国务院通过《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》,决定在上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域内建设自由贸易试验区。8月26日,十二届全国人大常委会第四次会议举行第一次全体会议,听取了《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定(草案)》的提请审议报告。根据草案,在试验区内,对负面清单之外的外商投资暂时停止实施“外资企业法”、“中外合资经营企业法”、“中外合作经营企业法”等3部法律的有关规定,暂时停止实施“文物保护法”的有关规定。8月27日中共中央政治局听取了中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸区”)筹备工作汇报。短短一个多月时间,国务院、全国人大常委会、中央政治局先后对上海自贸区的筹建工作给予批准、指示与支持,力度之大、效力之高,实属罕见,这充分表明上海自贸区在新一轮改革中所承载的使命。如果说12年前加入WTO是中国对外贸易领域终结行政审批制、融入经济全球化的重要举措,那么上海自贸区的建立、暂停“三资企业法”的实施,则预示着中国投资领域的管理模式将进行重大改革,是终结投资领域行政审批制的前奏,是中国进一步深入参与经济全球化的勇敢探索,吹响了新一轮改革开放的号角,制度创新意义深远。
　　首先,上海自贸区是中国应对经济全球新趋势挑战的重要举措。从制度层面而言,中国真正融入经济全球化的标志是2001年12月加入WTO,从法律制度层面对外贸管理体制进行了重大改革,焕发出制度改革的红利,推动中国经济迅速发展,这点可从中国外贸进出口总额的增长速度得到印证。据统计,加入WTO前的2001年外贸进出口总额为5097亿美元,到2012年则增长至38667亿美元,增长近8倍。当前,经济全球化面临新的挑战和趋势,WTO多哈回合谈判10余年几乎没有成果,业界预言“多哈已死”。与此同时,以美国等发动的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)和“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”(TTIP)谈判进展如火如荼。TPP与TTIP除传统贸易自由化和加强知识产权国际保护外,重点就是要制定全球性的高标准的多边投资规则。TPP与TTIP谈判一旦成功,将成为21世纪经济全球化深入发展的新的全球性经贸规则,而中国尚不在TPP谈判之列。许多学者不无担心,如果中国长期被排除在TPP谈判之外,将来可能面临他国制定规则,最终不得不被动遵守的困境。而要参加TPP谈判,一个重要的前提就是中国必须改革外资审批制,给予外商投资在准入前的国民待遇。这次上海自贸区的建立,就是先在自贸区内暂停以审批制为核心的“三资企业法”的实施,积累经验后向全国推广。
　　其次,上海自贸区是以开放促改革的又一重大创举。3月29日,李克强总理在上海与政府、企业界人士座谈,特别针对上海自贸区表达了意见:这一轮开放不是单纯地招商引资,而是改革投资体制,要找一个地区来先行先试；唯有用开放来倒逼改革,改革中存在巨大的发展红利。改革投资体制,实际上就是要改革现有的行政审批制,这种改革涉及到政府权力的调整、简政放权、利益调整,难度较大。借助开放来倒逼政府职能的转变和行政审批制的改革,是实践证明行之有效的方法。当年中国能否取消进出口领域的行政审批,例如进口汽车的配额许可、机电设备的配额许可、外贸经营权的许可等审批制度,争论来争论去,莫衷一是。后来加入WTO,通过WTO协定中取消数量限制条款以及中国入世承诺,改革乃至最终取消了外贸领域中的行政审批制,政府职能顺利转变。当时论证中国为什么要加入WTO的一个重要理由就是“以开放促改革”。当前,上海自贸区作为中国一个特殊的开放区域,暂停实施涉及外资的行政审批事项,为期3年。通过制度化的对外开放的承诺,形成对国内审批制改革的倒逼实验。商务部发言人明确,在此实验期间国家将及时对试行情况进行评估,实践证明可行的,及时提出修改完善有关法律规定的建议；实践证明不宜停止实施的,将及时提出恢复施行有关法律规定的建议。
　　最后,上海自贸区将为中国建立投资监管新模式提供思路。第一,取消投资领域的审批制,并不意味着所有领域均允许外资进入。取消外资审批制与负面清单列表(不对外资开放领域)是相辅相成的,这也是国际投资准入的惯例。上海自贸区将哪些领域纳入外资开放的负面清单、这些负面清单效果如何将是向全国推广的重要参考,也将是未来中美双边投资协定谈判的重要依据。第二,准入后的风险管控将是未来中国投资管理的重点。除了完善国家安全审查机制外,国务院有关部门和上海市等有关地方人民政府还将通过反垄断审查、金融审慎监管、城市布局规划、环境和生态保护要求、劳动者权益保护、技术法规和标准等手段,构建风险防御体系及外资监管的新模式。
　　总之,上海自贸区的建立是中国当前创新开放模式、全面提高开放型经济水平的有益尝试,是释放管理体制改革红利的有益尝试；有助于进一步深化改革、扩大开放,推动政府经贸和投资管理模式创新,为打造中国经济升级版奠定制度基础和提供可以推广和复制的具体模式。我们期待上海自贸区制度创新实验取得丰硕成果。
　　(作者系华东政法大学国际经济法教授)　　

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