治国与种地:关于新型城镇化——访彭真怀教授

2013-07-23 13:05:00 来源: 山西新闻网-发展导报(太原)
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新型城镇化是一场根本性的制度革命。1982年家庭联产承包责任制造成了 3.5亿农民从一出生就没有土地,其中2.61亿像候鸟一样在城乡之间大迁徙大流动。1992年市场经济体制改革没有触及农村产权制度。新型城镇化所承接的,是过去30年剩下的最难啃的硬骨头。

在推进新型城镇化的过程中,将陆续释放1.5亿至2.1亿农业剩余劳动力,这会给未来中国的经济可持续发展提供源源不断的动力。也有人担忧,新型城镇化可能变成一场投资“大跃进”,将会大兴土木,圈地造城,逼农民进城上楼,却无法提供基本的社会保障和必需的就业、发展机会,这将最终导致阶层对立乃至社会动荡。日前,《中国经济报告》记者就相关话题采访了北京大学中国地方政府研究院院长、中国人民大学教授彭真怀。

新型城镇化要警惕投资“大跃进”

《中国经济报告》:彭教授,感谢你接受我们的采访。今年《中国经济报告》第三期曾经组织过一期专题,“造城大跃进”,当时我们对于勃然而起的城市化有一种担心,包括吴敬琏在内的很多专家,也提出了警告。在你看来,目前的新型城镇化会不会变成一场投资“大跃进”?

彭真怀:今年元旦过后,我在河北省宁晋县、广东省高州市和山东省垦利县等地调研,当地干部群众对我说,中央提出新型城镇化几个月过去了,听到了各种各样的声音,现在都不知道听谁的好。他们特别希望中央能有个明确的说法,讲明白新型城镇化究竟“新”在哪里?是城里的事还是农村的事?与新农村建设有什么关系?到底应该怎么干?这些关乎全局的困惑表明,恰是民气可用时,兰舟竟发待将声。回京后的两个多月,我静心关注新型城镇化的各种意见,在反复推敲的基础上进行了一次集中的逻辑梳理。

上世纪60年代初,为了度过当时国民经济的严重困难,全党就一些重大问题同时开展调研,很快就形成了解决经济社会问题的正确决策。我想,对新型城镇化的不同意见,有调查不够的问题,也有研究不够的问题,而后一个问题更加突出。最近听到消息说,由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011—2020年)》已基本定稿,今可能正式出台。从我个人角度看,这么匆忙是欠妥的。新型城镇化的钱从哪里来、人向哪里去、地往哪里用?怎么拿出有力度、可操作的实施意见?国家发改委有责任深入调研、反复论证,避免在关键的时刻选择错误的方向。我认为,在方向不明的时候,先停下来辨明方向是十分明智的。

《中国经济报告》:近来与城镇化相关的投资板块,特别是钢铁、水泥、机械等一波波地高调炒作城镇化概念。但是,如果继续以投资驱动和 “房地产化”为主,就无法长远承担拉动消费的重任。你认为发挥新型城镇化对经济的全方位拉动作用,应当怎样重点布局?

彭真怀:记得小时候种地,长辈总是先把地里的石头、树根和杂草清理干净,然后再播种。我想,治国与种地是一个道理。新型城镇化能不能成为未来30年的经济主载,要看能不能用锋利的手术刀解剖当前正在进行的城镇化,刮骨去毒才能重生健康的肌体。明白了这一点,就能正本清源,就能矫枉纠偏。所谓战略,并不是“把马放在车前”那么简单,最重要的是“马往哪里跑”。我建议采取不破不立、边破边立和先破后立的思维方式和工作方法,看准了的就下决心干,明摆着是错的就赶快改,不能总是在深水区里“摸石头”。

其实,既然叫新型城镇化,就一定是与当前正在推进的城镇化不同。2010年就有各种社会舆论,批评当前的城镇化是“伪城镇化”、“半截子城镇化”或“不完全的城镇化”,过激的观点甚至认为是“病态城镇化”或“畸形城镇化”。我一直注意倾听这方面的批评意见,从中学习、借鉴和体会了很多真知灼见。综合起来,我大体上梳理了当前城镇化的十大重症:一、制造了城镇化率的数字泡沫;二、放大了户籍壁垒的制度缺陷;三、暗藏了土地财政的隐性风险;四、侵蚀了耕地资源的保护红线;五、引发了攀比冒进的失控开发;六、催生了商业贿赂的高发多发;七、扭曲了干部考核的评价导向;八、漠视了城市自身的弱势群体;九、割裂了文化遗产的历史传承;十、恶化了生存发展的环境空间。

按照我的理解,新型城镇化是一场根本性的制度革命。为什么这样讲呢?1982年家庭联产承包责任制按当时的人口分配耕地,增人不增地、减人不减地,造成了3.5亿农民从一出生就没有土地,其中2.61亿像候鸟一样在城乡之间大迁徙大流动。1992年市场经济体制改革没有触及农村产权制度,占人口总数65%以上的农民不是自己宅基地和承包地(林地、牧场)的所有者。新型城镇化所承接的,是过去30年剩下的最难啃的硬骨头,“老百姓越来越难管”,“维稳成本越来越高”,所有的改革议题都充满着分歧甚至严重对立。正是从这个意义上来讲,新型城镇化就是要实现一种革命性的超越,并以这种超越体现“中国梦”的历史进步。有一个问题很值得大家关注,当前城镇化的执行者与改革的对象多数情况下是同一类人,在这种背景下,我很忧虑新型城镇化所呼唤的各项改革内容,既得利益者在经历短暂的观望后会作出什么样的反应?面对他们可能的集体阻挠又该如何破局?但一个国家总要有一些人超越自己的既得利益,否则城乡两极分化到最后就是社会撕裂,谁的利益也保不住。我最近看到许多反对革命的文章。但问题是,没有革命的压力,推动改革的动力从何而来?换句话说,谁愿意在没有压力的情况下推动改革?关键的问题是,具有改革意识的执政者如何把可能的革命压力变成现实的改革动力,从而引领历史走向代价较小的新型城镇化之路。

我分析了最近两个多月来的新型城镇化讨论,整体上虚的多、实的少,看不到怎么干、干什么的具体思路。我很担心这样的高谈阔论,不利于中央下最后的决心。我们一定要回归常识,把真相和全貌搞清楚,把本质和规律弄准确,把思路和对策想透彻。当前收入分配的尖锐矛盾是农民收入上不去,产业发展的突出矛盾是农业基础的薄弱,社会管理的主要矛盾是农村的不稳定。地方政府现在面临着很多困惑,心里空荡荡的,不知道下一步往哪走。怎样走出一条新路,需要中央做好顶层制度设计,把主线理清楚,处理好。我们应当及时释疑解惑。

对城镇化率的估计

《中国经济报告》:截至2012年年底,全国城镇人口为7.12亿,人口城镇化率是52.57%,已达到世界平均水平。但国内外的实践证明,城镇化率并不是越高越好,城镇化速度亦非越快越好。你认为应当如何把握城镇化的速度与效益?

彭真怀:你说得不错,2012年的中国城镇化率达到52.57%,但按户籍人口计算,大约在31%左右。我多次对其中的水分提出质疑,但一些人不以为然。最近,李克强总理也在文章和谈话里指出,城镇化率的统计口径至少存在15%的缺口,说明中央对这个情况也有了判断。

其实,早在2010年9月,中国社会科学院财政和贸易经济研究所、中国人民大学经济研究所和中国发展研究基金会就分别指出,当前的城镇化存在着严重的不完整状态。但今天看来,这些研究成果并未引起警觉。问题在于,如果不挤干城镇化率的水分,就找不出发病的根源。中国现有城镇化率的统计口径,包括了2.62亿左右在城镇生活 6个月以上,但没享受到与城镇居民等同公共福利和政治权利待遇的农民工;也包括一些城镇通过行政区划调整,扩大辖区面积带来的 1.4亿镇区农业户籍人口,这些“城镇区域”的产业结构并未转型,缺乏产业支撑力,缺乏基础设施供应,实际上仍然是农村。从我这些年的跟踪研究看,上述两类没有真正转变身份的人口,约占7.12亿城镇总人口的一半。这一现象在中西部地区最为显著,川渝地区、贵州、湖南、安徽、河南和山西等地的城镇化率差值均在25%以上。

《中国经济报告》:由于对新型城镇化的理解出现偏差,各种五花八门的说法、做法加速蔓延。全国酝酿设市、设区的县有上百个,仅广东、贵州、云南和陕西4个省就有60多个县提出撤县设市、设区。一些地方把推进城镇化等同于城镇建设,过分注重建成区规模扩张而忽视了人口规模的集聚。这种做法正确吗?

彭真怀:我认为,这是一种典型的政绩冲动,与加大县城和小城镇建设的战略意图背道而驰。对其中的胡作非为如不明令禁止,耽误了发展不说,还会严重冲击农村社会稳定。

我看根本的一条,是要在治国理念上主动扬弃。为什么这么说呢?新中国成立后,我们在治国理念上遵循先工业后农业、先城市后农村、先市民后农民的思维定势,64年来缺乏创新和突破。这种理念根深蒂固,改革开放以来也没有触动。比如,我们从1953年对农产品实行统购统销,农民生产的粮食、棉花和油料等重要农产品,糖料、酒类和烤烟等其他农产品,只能由政府统一低价收购,再由政府统一分配给城市市民。这种做法一直延续到2004年才彻底取消。回过头来看这 51年,我们通过人为地压低农产品收购价格,提高工业品价格,用“剪刀差”为工业化提供了最初的积累。

再比如,1962年党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正案》(简称 《人民公社60条》),以集体所有制替代农民土地所有制,之后经过三次宪法确认一直延续至今。在这种全世界绝无仅有的土地制度框架下,各级地方政府从上世纪 90年代中期开始,大规模转手倒卖农村土地,推动了“城市化率”一路飙升。本该属于农民的土地增值收益,就如同 “丰乳霜抹在了城市化的胸大肌上”。这种城市化完全建立在剥夺农村的前提下,把农民整体逼进了死胡同。现在,农村各类群体事件看似偶然,实质有其必然的因果关系。

从历史上看,农民决定着政权兴衰。如何对待农民,是历朝历代治乱成败的首要因素。每个政权建立初期,都注意痛定思痛,惩农民之所恨,扬农民之所善。最终走向灭亡也在于不懂自我约束,采取各种倒行逆施榨取农民。我们要有大智慧,避免治国理念陷入“自动锁定”状态,尊重和关切农民对自身利益和命运的强烈要求。现在最需要打破的,是陈腐的教条观念和本领恐慌,一说到扬弃治国理念,就会不恰当地联想到是不是要改旗易帜。这个大帽子扣在头上,谁都不敢往深处想事情。其实,改旗易帜与扬弃治国理念不是一回事,国家政治制度可以不变,但治国理念需要根据变化了的条件和环境,站在历史高度作出与时俱进的大判断。

农村何以凋敝?

《中国经济报告》:现在的情况是,地级以上城市转移人口“进不去”,小城镇又“没人去”,你怎么看这个问题?

彭真怀:仔细分析你所说的这种情况,我看有一多半是农村土地制度带来的,群体事件、贪腐案件也大多跟土地连在一起。早在100多年前,孙中山先生就已经想到了“平均地权、涨价归公”。日本、韩国实行土地私有制,但土地增值部分也要拿出来分享。相比之下,我们国有、集体土地的增值,怎么可以明目张胆地装进少数人腰包呢?我主张,新型城镇化先从农村土地制度入手,逼地方政府下决心放弃倒卖土地的财政。当然,大家都会觉得疼,但现在不动,越晚动越疼。农村土地增值的主要收益,从道义上必须归进城的农民工和外来人口。在农村土地制度改革上突破了,农民进城的信心就有了,既得利益者就不得不让步。没有这一条,新型城镇化就是白扯。

按照《土地承包法》,农民有30年土地使用权。但根据《土地管理法》,农业用地要变成城市建设用地,必须首先变性为国家所有,同时给农民一定的补偿。对农用地是一套法律,对非农用地却适用另一套法律,相互矛盾。这些年,我一直为农民土地权利奔走呼喊,但来自不同渠道的声音提醒我:我们体谅失地农民的生存状况堪忧,也了解补偿标准太低、补偿款不到位。不过,如果只保护失地农民的权利,那城镇化以及整个经济高增长的大局还要不要维持?如果征地补偿让农民衣食无忧,地价到底会有多高?那样的话,城镇化成本不就上去了?成本上去了经济建设不就下来了吗?失地农民的命运是惨了些,城镇化不就是小利服从大利吗?这一套又一套的理由,冲淡了中央为保护农民权利准备采取彻底措施的决策。

从2004年开始,中央下决心把房价控制在合理的水平,但为什么越调越涨?究竟卡在什么地方?根据我观察,全国655个城市的土地出让收入每年都在1.5万亿左右,占财政收入的六成以上。一届政府寅吃卯粮,把今后50年到70年的土地收益一次性收取,干出吃祖宗饭、断子孙路的事。卖地生财当然比种粮食来钱快,但耕地大量减少,必然导致粮食生产萎缩,也必然导致农民既失地又失业的经济和政治风险。《全国土地利用变更调查结果报告》显示,1998年全国耕地面积19.45亿亩,2010年已下降为18.26亿亩(人均仅1.37亩),其中2/3为中低产田。我记得,早在2006年制定“十一五”规划纲要时,国务院要求到2020年年底必须确保不低于18亿亩耕地。按照这一要求,从2006年到2020年,耕地最大净减少量不能超过2700万亩,年均不到200万亩。但各省用地需求每年都在1500万亩以上,耕地占补平衡的数据造假触目惊心。没有人思考两个常识性问题,东部新垦耕地是可以完成的任务吗?中西部新垦耕地又有多少能成为有价值的耕地呢?我在农村调研时发现,很多村庄的房屋常年无人居住,断壁残垣,荒草丛生,拆又不能拆,卖又卖不出,土地资源浪费严重。山东省乳山市樗树崖村约有600处宅基地,其中荒废多年的房子有200多处。除了正常生育之外,村里的人口几乎只出不进逐年减少,加上人口自然死亡,空置的房子越来越多。这种由人口空心化演变的涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域空心化现象,是推进新型城镇化的难点,但也是希望所在。我的综合测算表明,按照分别推进新型城镇化的情景,全国空心村综合整治潜力1.5亿—3亿亩。再加上打谷场、村边林、取土坑塘等村庄附属用地,保守估计可有效利用耕地4.5亿亩以上。这本账算清楚了,就可以找到新型城镇化开门的钥匙,形成农村宅基地的退出与盘活机制,破解建设农村新型社区的土地供需矛盾,促进城乡协调发展。

把农民放在心口上,而不是放在枪口上

《中国经济报告》: 那么,应当怎样让农业人口有序转移,成为真正的市民?又怎样最大限度避免“城市病”和“农村凋敝”现象蔓延?

彭真怀:我觉得,这要从1958年延续至今的户籍制度深挖。在同一片国土上,这个制度把人分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。占人口2/3的农民,事实上就是没有土地却必须附属在土地上的另类人群。由于是农村户口,就业保障、看病住院和孩子上学受到限制,甚至遇到事故的赔偿也远远低于城镇居民。进城务工只能拿暂住证,只能干最累最脏的活,只能拿最低的工资。他们用自己的汗水、泪水甚至生命建设城市,是劳作最辛苦、生活最艰难和变动最频繁的群体,却享受不到同等的国民待遇。据我了解,全世界用户籍限制人口自由流动的国家,目前只有中国、朝鲜和贝宁。无论从法律上还是道义上,户籍制度反映的都是不平等社会。

我的进一步研究表明,在过去20年的城镇人口增量中,有71.8%是农业户口,但其中绝大部分都没有在城镇永久定居。2012年11月16日,贵州毕节市海子街镇擦枪岩村五名小学生,在街头垃圾箱内生火取暖,中毒身亡。这五名孩子当中,有4人是留守儿童,他们的父亲或者父母双双在外打工。这个残酷的事件,深深地刺痛了所有人的神经。它从一个侧面揭示了户籍制度编织的“农民工体制”,正在切割和碾碎无数的农村留守家庭。这样的城镇化,只允许青壮年农民临时性进城打工,而他们的父母、妻子和儿女,却不得跟随他们正常生活,导致5800万留守儿童、4700万留守妇女和4000万留守老人这一人类历史罕见的畸形社会现象。再加上2.62亿农民工,全国有4亿多人的生活残缺不全,相对完整的家庭生活被拆散。我认为,用新型城镇化形成新的治国理念,需要对农民保持必须的尊重,对农业保持必须的敬畏,对农村保持必须的清醒。

从国际经验看,很多国家在城镇化过程中,都出现过农民贫困、农业凋敝和农村没落的现象。不管是哪一个国家,亏欠农民太多,压抑过久一定会出大乱子。我们可以冷静地想一想,如果占人口65%以上的农民,觉得工业化、城市化跟自己没有关系,自己不是受益者,或者看不到受益的希望,弥漫着一股受害者、受损者和受排斥者的情绪,我们这个国家会有一个怎样的未来呢?因此,我们必须通过新型城镇化给农民以梦想和期待,让他们重拾信心跟着党和国家往前走。从这个意义上说,新型城镇化是一个战略思维,牵一发动全身,具有纲举目张的统揽作用。把农民放在心口上,而不是放在枪口上,整个国家才有希望。

彭真怀


  中国城市发展研究院副院长

台湾实践大学特聘专任教授

中国农业科学院学位论文评审专家

河北省委省政府决策咨询委员会副主任

《中国经济报告》记者 马玉荣

netease 本文来源:山西新闻网-发展导报 责任编辑:王晓易_NE0011
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