官方还没向世卫组织提交控烟履约报告
网易新闻：最近发布的控烟报告结果显示，我国控烟五年是基本宣告失败的。对这样的一个结论，你觉得它是否客观？
杨功焕：其实媒体比较喜欢用“控烟宣告失败”这样作为总结。
这个报告中我们是对控烟履约的政策执行打了一个分——37.3分，我们认为这个打分还是很客观的。因为这并不是凭几个专家臆测出来的，而是通过一个非常严格的随机抽样，用10个关键问题来测试了5项政策的执行，在这个基础上得出来的分数，所以37.3分应该说是比较客观的一个判断。但是如果就把这个引申为整个中国控烟的失败，我认为还是不够客观。
网易新闻：报告出来之后有没有向世卫组织进行提交？
杨功焕：这是专家报告，不是国家的工作报告，所以它没有义务和原则（向世卫组织提交），世卫组织一般来说接受的是国家工作报告，但是这个报告也可能会被有些国家称为是“影子报告”，就是说除了官方报告以外，民间组织或者专家团队，包括其它的非政府组织、控烟组织做出来的这份报告。这个应该算是在中国的一份“影子报告”吧，或者叫做专家报告。
网易新闻：中国官方到目前为止有没有出台过控烟报告？
杨功焕：按照框架公约履约要求，头一份报告是要在三年以后递交，此后每两年提交一次。中国三年前提交过后，到现在第五年的时候，官方还应该向世卫组织提交履约报告，但是到目前为止它们的报告还没有提交上去。
但是世卫组织为了追求形式统一，这份报告更多的是以表格的方式来填写的，而不像我们这份专家报告是对很多问题进行了比较深入的分析。
网易新闻：这个报告有没有一个数据能具体说明抽烟到底有多大危害？抽烟的危害有没有被高估？
杨功焕：实际上我们这份报告也明确地测量了，在2005年就有120万人死亡归因于使用烟草，中国当年死亡人口总数大概是700多万，吸烟大概占到16%左右，这是很可怕的。而且死亡人口中三分之一是在70岁以前，即40—69岁之间死去，在大家寿命都很长的情况下，这部分人都应该是属于早亡。
这种早亡人口对社会劳动力的影响，对其家庭的影响简直太大了。可以这么说，在中国，吸烟是导致慢性病的头号危险因素。
烟草办变成了“自产自销”、“自我管理”
网易新闻：当时中国加入《烟草控制框架公约》（以下简称“控烟公约”或“公约”）是自愿的吗？
杨功焕：当然是自愿的，谁都不可能强迫一个国家加入。实际上，要加入这个公约，程序是非常复杂的，如果在任何一个环节上有人不同意，加入和批准都不容易做到。
中国是在2003年11月签署了这个公约，签约完了决定是否能够报上去批准，这里面每个条款所涉及到的履约部委都要进行文件转述，所有部委都签完字、同意报才行，所以花了一年多的时间，公约文件的传输才结束，在2005年8月人大才批准了中国的加入。
批准完了还有一些手续，最后走到2005年10月才把批准的文件正式提交给联合国，又过了90天，也就是到2006年的1月8号，中国的公约才正式生效。
所以你从这个过程就能感觉到，这是中国政府自愿的行为，而且是得到了相关部委批准、认同的，并不是说一个偶然的机会或者是谁强迫政府加入的。
网易新闻：既然加入过程如此严格，中国政府当时的态度应该是积极控烟的？
杨功焕：当然。
网易新闻：那为什么后来的控烟结果却不尽人意？
杨功焕：实际上从2000年开始，中国政府就组织了多部委代表团去进行公约谈判，因为我当时本身也是谈判团的专家，当时国务院批准去谈判时就告诉我们，一定要积极促成控烟公约，虽然这个谈判团里面也有国家烟草专卖局的代表，但我觉得大方向是积极的。
但是这一点也不容否认，在谈判以及在批准的过程中，也不是完全一致，也有不和谐的声音，就是来自国家烟草专卖局。虽然烟草专卖局在里有不和谐的声音，但总体态度是积极的。
2008年，中国变成了烟草专卖局管理控烟
网易新闻：后来为什么政府态度出现了变化？
杨功焕：由于有不和谐的声音，所以在公约生效后，控烟公约在中国内部谁来履约，谁来做领导部门，实际上就稍微做了一些部门机构、管理机构之间的调整。
首先领导权从发展改革委调整到了经济运行局，经济运行局成了管理烟草专卖局的上级机构，那个时候它的态度就很微妙了，就不是那么积极了。但是那时也还好，烟草专卖局的声音和卫生部门的声音基本上还是比较平衡的。
到了2008年大部制调整，就分出来了工业信息化部。烟草控制工作转到工业信息化部，所以我认为它们的公关应该是成功了。
在工业信息化部，烟草专卖局的地位也发生了一些微妙的转变，烟草专卖局的局长变成了工业信息化部的党组成员，这样你就会明白，它实际上整个成了工业信息化部本身负责部门。
所以2008年那年，中国在烟草控制中的领导机构发生了非常大的转变，从那以后，中国的控烟就变成了是由烟草专卖局在管理了。
网易新闻：能不能理解成烟草成了“自产自销”，然后“自己负责、自己管理”？
杨功焕：对呀，原来在发改委的经济运行局，至少是一个商业部门在管，虽然它也会兼顾到烟草专卖局的利益，但是相对来说还比较有一点点平衡。
到了工业信息化部，那就是变成了它作为一个管理烟草生产的部门，甚至于就是烟草企业在管理烟草控制。
所以它们接下来的第一个举措就是针对控烟公约十一条，在2008年4月份出台了中国国内烟草包装的规定。这个规定就把烟草专卖局应对《烟草控制框架公约》的对策研究放到了国家文件当中。
网易新闻：明确立法后就有了和控烟公约有可以对抗、可以平衡的东西了。
杨功焕：对，它实际上就是说完全对抗了《烟草控制框架公约》的要求。
当然这个也不仅仅是在到工信部以后烟草局才做的这个事情。作为烟草企业，在控烟公约谈判的过程当中，烟草专卖局就组织了70多位专家，花了两、三年的时间，做了大量研究，我们在提交控烟对案时，临行前团队内部开会时，烟草专卖局都会拿出来它们应对控烟条例的东西。
国家规定成了烟草企业的利益代表
网易新闻：现在国内进行控烟工作最大的阻力是什么？烟草企业自身力量太强大？
杨功焕：实际上我自己认为控烟并不是直接针对烟草企业，控烟其是一个非常复杂的工作，但在国家层面的控烟工作，需要按照《烟草控制框架公约》逐步在税法、禁止二手烟、戒烟以及烟草广告包装这些方面进行立法。
实际上，公约签署以后，政府可以通过立法促进控烟，但现在国内框架公约的履约机制变了形。唯一出台了就是2008年以履约名义出台了一个规定，但这些规定反而又变成了烟草企业的利益代表。
而其它法，现在大家都很关注的国家禁止在室内公众场所和工作场所吸烟的法规，还有全面禁止烟草广告促销的法规，都没有出台。
网易新闻：其它控烟措施也无效？
杨功焕：还出台过要求烟草提税的规定，结果提完税以后，烟草公司宣布提税不涨价，也把你的控烟效果给消减了。所以从这个意义上说，为什么得37.3分？它并不等于说其它的在卫生部门、媒体还有其它政府开展的控烟活动是失败的，而是政府在立法和执法上是失败的。
网易新闻：我看到有关报道称，这次控烟报告发布时卫生部官员或相关公务员都没去现场？
杨功焕：实际上这样的情形你也可以想像，我也能理解。
由于这个领导机制总的都不积极，卫生部它可能也会担心部门、部委之间的一些矛盾，所以我觉得我也可以理解卫生部的行为。但是我也知道，这也是为什么我们说现在的状况使得整个政府机构履约积极性都不高的体现。
现在的症结是控烟领导小组有问题
网易新闻：一些控烟的基本的措施我们都没办法做到吗？比如为什么不能像国外一样在香烟上进行一些大面积的警示的图案？
杨功焕：刚刚说到的烟草专卖局和国家质检总局联合发布的规定，这个规定上就明确写了不在烟盒上放警示图片，而且它还有很多规定，不仅是不放图片，还包括用英文做警示语等等。
所以我们说正是由于政府在政策上实际没有履约，哪怕其它一般的民间人士、社会行动做一些宣传，必然在控烟问题上效果不大。
网易新闻：从上到下，上面的态度不积极，必然导致下面的具体动作也推进缓慢。
杨功焕：政策行动就没有。其实可以这么说，我们说它失败，其实并不是指整个控烟，也不是涉及到控烟的做法，而是在政府的角度上推行立法和执法是不积极的，特别是在国家层面上的立法。
网易新闻：你曾经表示现在控烟领导小组高层有烟草企业的人员？
杨功焕：我们这个报告当中也有提到，因为中国的控烟履约领导小组是由工信部主导，卫生部和外交部做副组长，还包括几个部委。
工信部做组长，而在工信部的实际结构中，实际操纵中，烟草专卖局发挥了很主要的作用。
网易新闻：媒体指责说控烟履约小组有利益冲突，自成立以来很少有大动作。你怎么看？
杨功焕：其实刚刚我们的事情解释得很清楚了，它就是因为烟草专卖局在里头嘛，它是卖烟的，生产烟的，你说它要做控烟，它从它的角度上来说，它当然不愿意。同时它又站到了领导小组里面，它就利用这个领导小组的权力，来对抗控烟。所以媒体这个指责我想应该是比较合适的。
如果不改变领导机制，中国控烟没法做
网易新闻：现在有没有可能对这样的机构形式有冲击，或者促使政府进行改变？
杨功焕：实际上在我们6号发布的报告当中明确的提出来了，就是觉得这种领导机制必须改变。如果不改变，你再努力，人家都是扼住你的关键点，扼住你的喉咙，你呼吁出台一个政策，它都采取办法给你抵消了。包括这当中连带的卫生部门，作为统一的行政体制，大家都在一起，所以卫生部也很难有所作为，现在卫生部已经把自己局限到只管医院，其它的政策都不管了。
卫生部10年前都不是这样的，5年前也不是这样的，但是这两、三年它们确实是越来越萎缩了。在这种情况下如果不改变领导机制，中国的控烟确实没法儿做。
网易新闻：只有政府才有可能上到下推行改变？
杨功焕：因为政策和机制肯定是政府才能做的，作为专家它也只能倡导，这种事情应该是由政府来做的。
网易新闻：你曾经说过“我不希望控烟成为一个形式的工作，说得更刻薄一点，别作秀”，你觉得现在中国政府的控烟措施在很多情况下都是作秀？
杨功焕：对的，在很多不的会议上我是这么说的。
比如说我们提创建无烟环境，很直接的说，现在很多活动确实是无效的。比如要求你是无烟医院，就一个检查团去检查，然后回来就拿一个牌子，挂一个“无烟医院”那种铜牌，经常是一排人站在那个会上，都端着一个“无烟医院”的铜牌。有一次我在开一次心脏病的会上，上海华山医院的医生非常严厉地说，“你们谁敢告诉我，你们真正是无烟医院吗？”
这样的情况，这不是一面在喊，一面自己又在违法？如果是用这种方向来做，那当然就是浪费资源。
网易新闻：这个问题的核心就是政府在消极怠工？
杨功焕：我觉得就是这个履约领导机制，最近是非改不可了。如果不改，在中国控烟，就是你再积极做，你也无非就是跟媒体把这个事情弄得响一点，政策不改变，不通过政府的手来调节这个事情，其实就是做不到。
我确确实实会有压力
网易新闻：烟草企业提出过这样的疑问，如果对烟草行业采取控烟行动，会降低税收，会让很多人失业、产业会衰退，这个逻辑成立么？
杨功焕：这次我们报告在扉页上就强调了，我们开出的第一控烟药方其中很重要的一条就是烟草加税、加价，这是个一箭双雕，双赢的政策。如果提高烟税和烟价，政府对烟厂的税收并不会减少。
网易新闻：说加价的话，销售量不会少么？
杨功焕：对，虽然销售量会少，但是单位价格上升。
卫生经济学家，特别是胡德伟教授和毛正中教授它们在这方面做了很深入的研究，而且它们开出了一个很具体的药方：比如说每包烟加一块钱。这个价格提升以后，那些买低价烟的人，特别是年轻人和穷人，它们对烟的需求量是会减少的，但这个时候政府的税收还会增加，具体的数据你可以在网上能查到。
这样一个药方如果说是能够实行的话，中国的控烟实际上不需要我们做那么多的宣传，这个税收政策就是一个很好的杠杆和措施，就调节了人们的需求，烟草这种不健康的需求就会降低。
其它国家的经验也证明，从上世纪六、七十年代起，美国、英国、加拿大这些工业化国家就开始控烟，平均每年降1%的吸烟率。你想想在中国，实际上就算降1%，在目前中国人口还在上升的情况下，其实吸烟者的数量是不会改变的，所以说中国有几十年的时间进行转产。
网易新闻：这么多年参与控烟工作，你最大体会是什么？
杨功焕：应该这么说，之前我想象做公共卫生，是一个远离政治、相对安全的一个工作，但是从做控烟以后，我觉得确实是非常难。它难的不在于是你自己知不知道做，实际上就是有利益集团（博弈），会使它很难做。
网易新闻：你有受到过人身安全方面的威胁？
杨功焕：不是这个意思，这个我觉得在中国还不至于，但是它确确实实是会有一些压力，这是肯定的。（完）
本文来源：网易新闻访谈
责任编辑：
王晓易_NE0011
