财产权问题,一直是新中国宪法历次修改的主要内容,也成为宪法对社会生活中经济改革成果的直接反映。本文希望通过对建国以来历部宪法和宪法修改文本中财产权内容的展示,揭示新中国成立以来对保障财产权的历史变迁。
1949年9月29日召开的中国人民政治协商会议,起草了当时的临时宪法——《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》规定,当时中华人民共和国的性质是新民主主义即人民民主主义国家(第1条),这个国家性质的突出表现在它实行新民主主义的经济制度,即在经济成份上,允许小资产阶级、民族资产阶级的存在(第3条);在所有制结构上,存在四种形式——国营经济、合作社经济、私营经济、个体经济以及国家资本与私人资本合作的国家资本主义经济(第26条,28—31条);在分配制度上,实行劳资两利(第26条)。
但是,新民主主义社会只是一个过渡时期,新民主主义革命胜利后的任务是稳步地由新民主主义国家转变为社会主义国家,这在经济上主要体现为:(一)没收官僚资本,归国家所有(第3条);(二)建立国营经济在整个国民经济的基础地位和领导地位,如《共同纲领》第28条。(三)鼓励集体经济。如《共同纲领》第29、34、38条。(四)改造私营经济。对于民族资本,通过和平改造的途径,采用“利用、限制、改造”的方式,以达到使生产资料的资本主义私有制改变为社会主义公有制的目的。如《共同纲领》第28、30、31、32条。
通过这些经济政策,中国政府逐步将生产资料集中到国家手中,建立起了数量庞大的公共财产。尤其通过土地改革运动,实行农民的土地所有制,改变了封建社会以来农民无财产保障的状况。
不过,《共同纲领》对财产权的保障也存在一些不足:(1)《共同纲领》中没有“公民的基本权利部分”,而将一些基本权利规定在“总纲”部分,这使得宪法上财产权的性质模糊不清。(2)《共同纲领》中采用了“经济利益与私有财产”的并列语式,似乎认为私有财产权中并不包括经济利益,对财产的认识过于狭窄。(3)《共同纲领》将法律上的经济制度称为“经济政策”,这是混淆了法律规范与政策规范的区别,不利于规范的实施。
二、1954年宪法
1952年底,中央决定召开由人民普选的各级人民代表大会,决定成立宪法起草委员会,制定新中国的第一部“正式宪法”。
新宪法于1954年9月20日得到通过。与1949年《共同纲领》相比,1954年宪法在经济制度的规定上有诸多变化:(一)所有制成分由五种变为更多,第5条规定,现在主要有四种,那么,言下之意就是还有非主要的所有制。(二)在土地所有权上,已经不存在地主土地所有权,而是农民的土地所有权(第8条)。(三)实行过渡时期的社会主义改造路线,《共同纲领》虽然也执行社会主义改造,但是在规范上并没有明确的反映。1954年宪法首先将过渡时期的总路线写入宪法序言,明确向社会主义过渡的方向,其次在具体措施上也加快了改造的步伐。如规定优先发展国营经济(第6条),将合作社经济作为改造个体经济的主要道路(第7条),对资本主义经济实行利用、限制和改造,逐步用全民所有制取代资本家所有制(第10条)。
与《共同纲领》相比,1954年宪法保护财产权的规定有以下几个特点:(一)增设了“公民的基本权利和义务”,虽然有关财产权的只是公民对公共财产的义务,但已经是权利意识增强的表现。(二)根据公民的不同身份保护其不同性质的财产,可以拥有生产资料的公民是农民、手工业者、非农业的个体劳动者、资本家,对所有公民的生活资料一体保护。(三)征购、征用和收归国有的对象仅限于生产资料,不包括生活资料。(四)认为“生活资料”主要包括合法收入、储蓄、房屋。
三、1975年宪法
1954年宪法颁布仅仅两年后,社会主义改造就宣布完成了。这不仅使得1954年宪法中的许多有关财产权的条款迅速失了效。如第8条保护农民的土地所有权,改造后的实际情况是归合作社所有,第9条也一样,第10条保护资本家的生产资料所有权以及其他资本所有权,改造后是归国家所有。这种实际失效的状况一直延续到1969年的中国共产党九大的召开,中央决定修改1954年宪法。1975年1月17日修改后的宪法得到通过。
由于社会主义改造的完成,1975年宪法规定的国体是社会主义国家,因此,从1975年宪法开始,新中国宪法具有了社会主义宪法的色彩。这首先表现在所有制上,只有两种,全民所有制和劳动群众集体所有制,而且两者都是社会主义公有制的表现形式。其次在经济成份上,实行公有制经济为主,在小范围内允许个体经济的存在,并逐步引导其走向集体经济。再次,在农村土地所有制上,改变了1954年宪法由农民私有的规定,一般实行公社、生产大队、生产队三级所有。最后,在分配制度上,首次规定实行按劳分配。
从规范上看,1975年宪法的财产权规定的特点在:(一)允许持有生产资料的公民减少,只有非农业的个体劳动者、人民公社社员。(二)将合法收入改为劳动收入,这是实行“按劳分配”的结果。(三)农村的生产资料,包括土地在内,实行三级所有,这是与1962年之前实行的人民公社所有相区分,但是,宪法条文规定“一般”是这样,也就是说,如果实行三级所有之外的二级所有或一级所有,也是可以的。(四)允许个体经济存在,但给与较大的限制,如不得产生剥削。
四、1978年宪法
1976年10月,中央粉碎“四人帮”,从而结束了文化大革命的混乱局面。1977年中国共产党十一大召开,为了巩固上述成果,决定再一次修改宪法。
1978年3月5日,修改后的宪法得以通过。与1975年宪法一样,1978年宪法仍然属于社会主义宪法。这表现为:(1)所有制成分上,实行全民所有制和劳动群众集体所有制。(2)在经济成份上,允许个体经济的存在,但要引导其向集体经济转变。(3)农村土地所有制上一般实行公社、生产大队、生产队三级所有,条件成熟的情况下还可以实行公社、生产大队二级所有。(4)实行按劳分配。
1978年宪法有很多照搬了1975年宪法,尤其在财产权方面,如第5条第2款、第6条第2款、第7条第2款、第8条等等。主要有:(1)规定征用只能对土地进行,而1975年宪法规定的是对土地和生产资料进行;(2)将劳动收入又改回合法收入;(3)将1975年宪法第6条第2款“国有的森林、荒地和其他资源”中的“其他资源”改为“其他海陆资源”,实际缩小了国有资源的范围。(4)重新规定了公民对公共财产的义务,并且规定禁止任何人以任何手段侵吞、挥霍国家和集体的财产,加重了对公共财产的保护力度。
五、1982年宪法
由于1978年宪法的指导思想已经不符合十一届三中全会后的社会实际。1982年12月4日,修改后的宪法得到通过。与1975年宪法、1978年宪法一样,仍然属于社会主义性质的宪法。唯一不同的是在对待非公有制经济成份上,1982年宪法摈弃了前两部宪法“一大二公”的思想,采取了更加开明的做法。主要表现为(1)承认个体经济的合法地位,将其作为公有制经济的补充(第11条)。(2)放宽农村个体经济的范围和程度,规定农民有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜(第8条第1款)。
1982年宪法第13条中没有采用以往的“生活资料的所有权”,而是采用“合法财产的所有权”,“财产”亦即既包括生产资料,也包括生活资料。由于出现了个人、集体、国家三方所有生产资料的情况,所以有必要厘清三者之间的界限,与1975年宪法和1978年宪法相比,1982年宪法的规定更加清晰。如1975年宪法和1978年宪法都只列举了国家所有的生产资料的范围是矿藏、水流、森林、荒地等,1982年宪法除了增加山岭、草原、滩涂外,还通过例外条款,即森林、山岭、草原、荒地、滩涂可能属于集体所有,暗示了矿藏、水流绝对属于国家所有。同时对土地所有权的问题,前两部宪法都只规定了农村的土地归集体所有,那么城市的土地怎么办?没有规定,1982年宪法解决了这个问题,规定城市的土地属于国有,农村和城市郊区的土地,原则上属于集体所有,例外情况也可能属于国有,例外情况主要是指征用。
1982年宪法在财产权保护方面开创了中国宪法保护财产权的新局面。(1)它首次采用“生产力标准”而非“生产关系”标准来看待保护财产权问题;(2)它首次采用统一的“财产”而非生产资料和生活资料二分法;(3)就权利一词在宪法中出现的频率来看,1982年宪法也远高于以往的四部宪法。宪法第51条规定,中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。(4)1982年宪法在公有财产权的保护上,不仅明确禁止对公共财产的侵占和破坏,而且还规定了对公共财产的合理利用原则。
不过,1982年宪法在保护财产权的规定上尚有缺陷,主要表现在:(1)对于征用仍然没有规定补偿。(2)保护财产权的重心仍然是所有权。
(一)1988年宪法修正案
1988年的第一个宪法修正案,在现行宪法第11条中增加第三款,“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”这一宪法修正案意味着国家第一次承认了私有财产。
1982年宪法颁布以后,对生产力的提高起到了极大的促进作用,使得现实中创造出许多当时修宪者没有预计到的经济形式。
第一个是有关土地的财产权问题。1982年宪法对土地的财产权规定得较为严格,一是土地归国家和集体所有,个人只有使用权,二是不允许对土地进行非法转让、买卖和出租。这种做法的结果是土地实际只能在国家和集体之间进行转让,而对土地享有使用权的个人,即使不想利用土地,也只能闲置,无法通过市场途径来有效调配土地资源。
第二个是私营经济的地位问题。1982年宪法中并没有规定私营经济的问题,而只是规定了个体经济,但是,私营经济与个体经济之间的界限并不好把握。
根据以上两点,1988年4月12日,宪法第1、2条修正案获得通过,这两条修正案对原宪法第11条、第10条第4款进行了修改,这次修改的意义在于:(1)承认私营经济的合法地位,使拥有生产资料的人不再限于少数公民,而是所有公民。(2)土地的使用权可以转让,公民就可以从该转让中获得经济利益,因而扩大了公民财产权的范围。
(二)1993年宪法修正案
1992年10月,中国共产党十四大召开,明确指出了经济体制改革的目标,就是建立社会主义市场经济。这个报告的最大特色在于将国有企业视为市场竞争主体中的一员,由此将公共财产中国有企业的改革提上了日程。
1993年3月29日,全国人大通过了第3—11条宪法修正案,其中涉及财产权的是(1)第6修正案对宪法第8条第1款作出修改,取消人民公社、农业生产合作社作为农村生产资料的所有权主体,同时规定农民对土地的使用权以承包权为主。(2)第8修正案将宪法第16条中的国营企业改为国有企业。
1993年的宪法修正案,放弃了计划经济体制,正式宣布“实行社会主义市场经济”,承认国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。这次修宪后,市场经济得到了高速的发展。
(三)1999年宪法修正案
1997年初,作为改革开放总设计师的邓小平同志逝世。为了更好地贯彻落实邓小平同志有关非公有制经济的论断,1999年3月15日全国人大通过了第12—17条宪法修正案,其中的主要内容就是修改非公有制经济在整个社会主义初级阶段的经济体制中的地位,从以前的作为“社会主义公有制经济的补充”提高到“社会主义市场经济的重要组成部分”,修改单一所有制的经济结构,实行混合所有制经济,并将其作为社会主义初级阶段基本经济制度,从而极大地稳固了非公有制经济的地位,公民对生产资料享有的财产权也更有保障。
1999年的宪法修正案更是为私有财产权提供了更明确的合法性根据。修正案第16条明确提到“非公有制经济”,并承认其合法性,但把它限定在“社会主义市场经济的重要组成部分”的范围内。该宪法修正案虽然在承认私人财产权的合法性方面迈出了关键的一步。但并未采用“保护私有财产权”的表述方式,更未直接涉及私有化和私有制的定位。
(四)2004年宪法修正案
财产权条款虽然经过1988年、1993年、1999年三次修改,但都只是解决了公民私有财产权的地位问题,对于1954年宪法以来所普遍存在的征用补偿问题、所有权抑或财产权问题并没有解决。
鉴于此,2004年3月14日,全国人大通过了第18—31条宪法修正案,对现行宪法中财产权条款进行了修改。主要体现在:(一)2004年宪法修正案第13条还规定:公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
(二)首次规定保护完整的财产权。虽然第22条修正案第1款用的是“私有财产”,这可能是为了照顾人们的使用习惯,但在法理上应将其理解为私有财产权。
(三)不仅规定了对征用进行补偿,而且还规定对征收进行补偿。1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法虽然都规定了收归国有,但并没有规定补偿,2004年宪法修正案明显扩大了我国财产补偿的对象。
(参考文献:《中国宪法与财产权保障》,《法治论坛》2006年第1辑,作者:王锴)