国企改革30年历程

回顾30年的改革历程，在改革理论的不断创新引领下，国有企业改革大致经历了以下几个阶段：

一、从国有国营到放权让利(1978～1984年)

我国建国后基本复制了原苏联的计划经济运行模式，形成并逐步固化了国有国营的企业制度。在国有国营的企业制度下，全民所有制企业(国有企业)被称作是国营企业。顾名思义，国营企业就是由国家或者说政府来直接经营的企业。这表现在国家投资建厂、国家安排劳动用工、国家统一调剂资金、国家调配生产资料、国家下达生产计划指标、国家规定产品流向、国家收取企业利润。在这种大一统的计划经济体制下，分散在全国的各个国营企业只是全国这个大工厂里的一个个车间或班组，自身没有经营自主权。它不是一个独立生产、自主经营、自负盈亏的真正意义上的企业，只是国家政府机关的一个附属物。

改革开放后，为增强国有企业的活力，首要的问题就是要打破高度集权的国有国营体制，赋予企业一定的自主权，发挥企业的积极性、主动性和创造性。为此，以放权让利为重点，开始调整国家和企业的责权利关系，解决政企不分、以政代企问题。改革一开始采取了自下而上的试探方式，中央认真总结了四川等省下放企业自主权的经验，国务院于1979年7月份下发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，1984年5月，国务院又下发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》(俗称扩权十条)，赋予了企业自主经营、自负盈亏必要的权利。在自上而下的推动下，从1979年到1984年，国营企业普遍实行了扩大经营自主权的改革，调动了企业生产经营的积极性，企业的活力有所增强，中国经济出现了恢复性增长的良好态势。

在扩权的同时，国家还以两步利改税政策对国家与国营企业的分配关系进行了调整。所谓利改税，就是将国营企业上交利润改为缴纳所得税，是国家参与国营企业纯收入分配制度的一种改革。在试点的基础上，于1983年6月1日推行第一步利改税。第一步利改税仍采用税利两种形式上交企业利润，按照国务院1983年4月24日批准颁发的《关于国营企业利改税试行办法》，开征国营企业所得税。第一步利改税实施一年多后，价格不合理形成利润水平悬殊所带来的企业之间苦乐不均问题仍未能解决；几种利润上缴形式的上缴比例和数额很难定得科学合理。

因此，1984年10月1日在全国全面实施第二步利改税，将国营企业应当上缴国家财政的收入，主要通过税收的形式上缴国家，也就是由“税利并存”逐步过渡到完全的 “以税代利”，税后利润归企业自行安排使用，使企业逐步做到“独立经营，自负盈亏”。后来国家与企业的分配关系又经过了多次改革，从内资企业33%的所得税到内外资企业25%的统一所得税，从完全以税代利到建立国有资本经营预算制度，实行税利分流，改革不断走向深入，分配关系日益理顺。

二、政企分开与两权分离(1985～1992年)

1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，初步确立了商品经济在社会主义经济结构中的地位，提出了有计划的商品经济的理论，明确了增强国有企业，特别是国有大中型企业的活力是经济体制改革的中心环节，认为政企不分是传统国有企业制度的根本弊端，改革的基本思路是沿着所有权和经营权分离的原则逐步推进政企分开，使企业成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。

在改革的这个阶段，一个突出的特点是，人们在理论上认识到企业的所有权和经营权是可以分开的，在保持国家所有权的前提下，可以将企业的经营权下放给企业。正是沿着这样的改革思路，我们开始探索多种形式的经营责任制。

在多种形式的经营责任制探索中，以首都钢铁公司为代表的承包经营责任制被大多数企业所认同，国有企业在这段时间普遍实行了承包经营责任制。承包经营责任制是在社会主义全民所有制基础上，按照所有权与经营权分离的原则，通过签订承包合同，确定国家与企业之间的责、权、利关系，使企业具有自主权的经营管理制度。其基本形式是“两保一挂”，即企业保证完成承包合同规定的上缴税利指标，保证完成国家规定的技术改造任务，工资总额与实现利税挂钩。承包经营责任制具有包死基数，确保上缴，超收多留，欠收自补的基本特征，较好地处理了国家与企业之间的利益关系，调动了企业的积极性，增强了企业的活力。但是，承包经营责任制的突出问题是，企业分配向个人倾斜，包盈不包亏，助长了企业重生产、轻投资、拼设备等短期行为。同时，企业承包制按一户一率，企业不能公平竞争的弊端也日益暴露出来。

在承包经营责任制取得改革主流的同时，早在1984年，北京航空食品股份有限公司和上海飞乐音响(6.02,0.02,0.33%)股份有限公司首创股份(6.28,0.10,1.62%)制改革先河，但是，由于我们对股份制认识不足，没有得到大面积的推广。

三、现代企业制度与抓大放小(1993～2002年)

1992年春天，邓小平同志的南方讲话，又一次使全党解放了思想，并变为全党的意志。在1993年11月召开的十四届三中全会上通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并且将现代企业制度概括为四句话十六个字，即产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，提出了法人财产权的概念，要求企业拥有法人财产权，这是对两权分离理论的进一步发展。

在这一改革思想的指引下，加快了国有企业的公司制改革，并在1994年出台了《中华人民共和国公司法》这部重要的商法典。从1994年开始，国务院选择了100家企业进行建立现代企业制度试点，加上各地方选择的试点企业，中央和地方共选择了2500多家企业，按照现代企业制度的要求进行试点。

在推进现代企业制度试点的同时，1995年9月，党的十四届五中全会提出要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。但在实际的操作过程中，“放小”被简单地认为是“一卖了之”和“全面退出”，到目前，已经有很多地方，特别是一些市、县已经几乎没有国有企业了。到2003年在国务院新一轮政府机构改革中新组建国有资产监督管理委员会后，这种“一卖了之”和“全面退出”势头得到了有效遏制。

1997年党的十五大进一步提出，要调整和完善所有制结构，探索公有制的多种实现形式，从战略上调整国有经济布局和结构，对国有经济实施战略性改组，提出要用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到2000年大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。

1999年党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出了到2010年国有企业改革和发展的目标是：适应经济体制与经济增长方式两个根本转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。

20世纪的最后三年，国有企业在建立企业法人治理结构，促进投资主体多元化，转换企业经营机制，抓大放小，关闭破产，分流富裕人员，分离企业办社会职能，通过债转股等形式解决企业债务负担过重等方面做了大量工作，积累了许多宝贵经验，基本实现了三年改革与脱困目标。

四、股份制成为公有制的主要实现形式(2003年以后)

2002年11月党的十六大指出：要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式；除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济；按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。2003年10月党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。

2003年以后国有企业改革的推进是与建立和完善新的国有资产管理体制改革分不开的。党的十六大确立了“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”十六届三中全会进一步指出“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资产依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。”

在新的国有资产管理体制推动下，国有企业改革进入了以股份制为主要形式的现代产权制度改革新阶段。国有企业改革因真正触及改革的核心和本质而步入攻坚阶段，那就是要对传统的产权制度进行符合现代产权制度要求的根本性改革。几年来，改革主要从五个方面加快推进：一是加大股份制改革力度，通过股权置换、相互持股、引入战略投资者等方式加快产权主体多元化改革，有条件的还实现了整体改制、整体上市。

二是积极稳妥推进股权分置改革，基本完成股权分置改革任务，消除了阻碍股份制健康发展的制度弊端，促进了上市公司的迅速发展。三是建立完善的董事会，引入外部董事制度，规范公司法人治理结构。目前已有19家中央企业进行了外部董事占多数的董事会试点工作。四是主辅分离、辅业改制。在分离办社会职能的基础上，将企业的辅业从主业中分离出去，突出主业发展，将辅业资产进行整合改制。五是继续实施政策性关闭破产。国有企业政策性破产是从1994年开始启动的，按照总体规划，在2008年底以前全部完成。

(作者侯孝国 高文勇，单位分别为国资委统计评价局、中国核技术集团山东电力设计研究院)