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调查称760亿地震捐赠80%流入政府财政专户

2009-08-12 08:30:31 来源: 中国青年报(北京)  手机看新闻

核心提示:去年汶川地震之后,各地的抗震救灾捐赠款物达到了767.12亿元。清华大学的一支团队调研后发现,这些捐赠款物极可能80%左右流入了政府的财政专户,变成了“额外税收”,由政府统筹用于灾区。

中国青年报8月12日报道 南京一个名叫徐超的乞丐,把自己讨来的零钱兑换成百元大钞,塞进街头的募捐箱;上海一个外企白领从自己的工资卡上汇出1000元;北京一家报纸的总编辑取出10000元捐作特殊党费……

去年“5·12”汶川地震之后,类似这样来自全国各地、各式各样的抗震救灾捐赠款物,截至今年4月30日,总数达到了767.12亿元(其中捐赠资金约653亿元,物资折合约114亿元),被公认创下“中国捐赠史的新纪录”。

在这个庞大的数目一天天累积的过程中,有些疑问被反复提及:这些钱物流向了哪里?

最近,清华大学公共管理学院的一支团队对这些问题进行了研究。根据他们为期半年的调研,这些来自公众个人或企业腰包的钱,极可能80%左右流入了政府的财政专户,变成了政府的“额外税收”,由政府部门统筹用于灾区。

这个数据,在这支团队的负责人邓国胜看来,很值得玩味。在不少西方国家,救灾时政府一般不接受民间捐赠,即使接受了,也会将钱交由民间组织去花。但在中国,事情显然不是这样。

在80%这个数字背后,这位清华大学公共管理学院NGO研究所的副教授看到的,是一种不容乐观的现状。这是一个隐忧,虽然未必刺激公众神经,却关乎这个国家正在发生或正要发生的一场深刻的社会变革。

被政府垄断的民间资源

许多人愿意用“井喷”这个词,来形容去年那场大地震激发出的公众捐赠热潮。有数据显示,仅仅去年5~6月,在上海、北京和重庆这些城市的市民中,每10个人里就有9个为抗震救灾捐赠了款物。

这些钱也许是通过单位的工会捐了出去,或许是塞进了某个公益机构在路边设立的一只不起眼的捐款箱,或许是通过党组织的特殊党费交到了中央组织部,又或许是通过银行或者邮局汇进了某个公益组织的募捐账户……

这些钱在全国无数个账户之间流动,最后,有一半以上直接进入了政府的账户内。这其中包含了全国数千万党员捐赠的特殊党费、各地省级人民政府直接接受的捐赠、以及民政部设立的抗震救灾专户。

准确地说,在邓国胜及其同事的调研中,截至去年11月,全国捐赠的资金为652.5亿元,其中政府直接受捐约占58%,约379亿元。这笔钱,毫无悬念地,由政府部门来使用。

如果说这是“蛋糕”最大的一块,那么第二大块,则是流向各地红十字会、慈善会以及地方公募基金会的捐款。这一部分占了约31%,约199亿元。

尽管根据国务院下达的文件,这笔钱原本可以由这些地方性公益组织自行安排使用,但是邓国胜团队在对全国7个省(市)进行的抽样调查中发现,这些捐款中的大多数,最后仍然交给政府部门去使用了。

这一比例究竟有多高,邓国胜的团队没有给出确切的数字。但在调研中,他们拿到的事实是:在这些省份,这些地方性公益组织募集到的捐款,除去不多的必须按照捐赠者意愿进行使用的定向资金外,非定向资金大多转入当地政府的财政专户。

事实是:有些省份,非定向资金必须要求转入政府财政账户。有些省份,这些组织可以对受捐资金留有一些使用权,不用全部转入政府的财政专户,但通常需要和地方政府一起到灾区开展援建项目。还有些省份,即使不用转入政府财政专户,但也仍然由政府统筹使用,然后从这些民间组织报账。

事实是:有些省份,就连这些公益组织募集来的定向资金,也都要强行转入政府财政账户,由政府按照捐赠人的意愿来使用。

事实是:在少数承担了灾区援建任务的省份,当地政府用于对口援建的资金中,竟然一半以上来自社会捐款,只有不到一半来自政府财政。还有些省份,这一比例甚至更高。

现在,这块全国救灾捐赠资金的大“蛋糕”只剩最小的一块,流向了中国红十字总会、中华慈善总会和16家全国性公募基金会。流到它们盘子里的,只占整个救灾捐赠资金的约11%。在邓国胜团队绘制的表格里,只有这一块资金后面,注明的是“自行安排使用”。

但这是怎样的“自行安排使用”呢?

中国红十字总会、中华慈善总会这两家以往具有救灾募款垄断地位的“官办民间组织”,总共募集了约63亿元捐款。通常的方式是,两家机构将募集到的资金层层下拨到地方红十字会和地方慈善会。基层红十字会和慈善会往往执行能力弱,在有些地方,甚至只是县卫生局或民政局下属的一个科室。无论是为灾民建房、盖学校,还是盖医院,通常,资金最终还是流向了地方政府,地方政府成为项目的实际执行者。

这是一条逆向的资金流动。难怪“希望工程”创始人徐永光会感叹说,国际上通行的是政府购买NGO(非政府组织)的服务,比如美国政府购买NGO服务的款额是民间捐赠总额的1.5倍,但中国却正好相反,变成了NGO“购买”政府的服务。“中国公募基金会向社会募捐后,都是和政府合作做项目,在项目落实的时候,干活的都是公务员。”

尽管没有更确切的数字,但据邓国胜粗略估算,全国来自社会和民间的抗震救灾捐赠,最后流向政府、由政府来使用的,极可能在80%以上。至少,在他的团队调查的几个省份中,这个比例很高。

没钱花和愁花钱

某种程度上,邓国胜对此表示了理解。因为红十字会和慈善会这些组织让地方政府执行项目,便可以将成本转嫁给地方政府,同时也将风险转嫁给地方政府,对它们而言,“这不失为一个省心省力的好办法”。

然而,“这不是方向。”这位学者摇着头说。

在他看来,方向应当是“小政府,大社会”,是政府从垄断走向适度开放。为什么不把这些资金拿出来,委托外包给民间组织,从而激发社会的活力呢?邓国胜反问道。

他相信,在公共服务的提供方面,政府有着自身的局限,“所以我们才要改革,在经济领域引入市场机制,在社会领域引入民间组织。”

“一个社会有一群能够自我管理自我运作的民间组织,这是公民社会的重要内容。”邓国胜说。

他认准的大方向是,这个国家在实现“经济开放”之后,如今到了该走向“社会开放”的时候了。

“5·12”地震之后出现的景象曾一度令他感到“很激动”。据不完全统计,奔赴四川一线参与救灾的民间组织有300多家,介入的志愿者更达到300万人左右。许多人认为,中国的志愿者及民间组织以前所未有的态势登场,是这个国家“民间力量的第一次集体亮相”。

乐观者相信,“2008年是中国公民社会元年”。更有研究机构高调宣布,中国已经进入公民社会。

不过邓国胜审慎地表示并不认同,因为事情似乎还不那么令人乐观。

自去年8~9月份始,曾活跃在灾区的志愿者和民间组织“潮水般”地退却了。在调研中,邓国胜的团队了解到的数据是,截至今年4月,坚守在灾区的民间组织估计已经不足50家,志愿者不到5万人。

“缺乏资源和资金的支持,难以为继,这是非常重要的一个原因。”邓国胜说。

这场地震,“就像是放大镜”,将长久以来存在的弊病集中显现。一直以来,国内草根NGO几乎无法获取本土资源的支持,它们的资金大多来自国外。地震之后,看到民间爆发出惊人的捐款热情,从事NGO事业近20年的徐永光原本以为,“这一次中国本土NGO一定能获取本土资源支持”,但事后发现,情况并没有明显改观。

来自民间的捐赠最终大多数流向了政府,流向本土NGO的,少之又少。一个项目能获得三五百万元的资助,已经“非常可观”;能获得一二十万元资金,也“已经不错了”。

所以也就不难理解,人们会听到这样两种截然不同的忧虑:

一个名叫刘猛的草根NGO负责人忧虑自己快没钱了。他用自己的数十万元积蓄维持一个团队的开支,一度陷入困境,几乎吃了上顿没下顿,以至于他的妻子不得不从国外赶回来给他送钱。这个名叫“全国心理援助联盟”的组织,在都江堰市的板房区内为灾民做心理援助,最多时有200多个志愿者,最后只剩下少数人苦苦支撑。

而民政部社会福利与慈善事业促进司的一位官员则在灾后忧虑说,现在几百亿元的捐款是悬在中国政府头上的“堰塞湖”。甚至有的机构,平均一个工作人员“摊到”好几个亿的捐款,该怎么花?

无法确切知道,地震灾区究竟有多少草根NGO像刘猛那样靠自筹经费、自掏腰包在维持。据在灾区调研的学者们说,“不在少数”。甚至,四川省社会科学院研究员郭虹认为,志愿者和NGO大量从灾区撤走的最主要原因,就是缺乏资金支持。

“中国公民社会的道路还很漫长”

80%以上的社会捐赠资金最终流向政府,这样的事实意味着什么,看起来公众对此并不像邓国胜那样感到焦虑。

今年5月,邓国胜团队与一家市场监测机构联合进行了抽样调查,结果发现,在2000多个有效样本中,60.8%的受访者认为,救灾时,社会捐赠资金应该由政府统筹使用,只有9.7%的人认为不应该,还有29.1%人表示无所谓。

学者们承认,“弱小,是中国民间组织共同的特征”。美国一家名叫联合之路的慈善机构2007年一年就能筹到40亿美元,而中国超过1300家基金会同一年只募到约6亿美元。

学者们也承认,中国的民间组织执行能力常常还不够强。他们还承认,这些民间组织大多在财务公开、信息透明方面做得不够正规和完善。而间或曝出的丑闻也令它们的公信力大打折扣。

但在邓国胜看来,“不能因为目前没有能力,就不给你机会。有时候虽然政府能比它们做得更好,但这不是方向。”

否则,政府的大包大揽,将让这些民间组织的发展陷入恶性循环。“因为你弱,就不给你机会;不给你机会,你只会更弱。”邓国胜说。

邓国胜团队的调研成果,将于8月12日在北京开幕的“社会组织5·12行动论坛暨公益项目交流展示会”上发布。与这一成果一起亮相的,是其他数位学者围绕民间组织参与救灾展开的多项调查。

在中国民间力量“集体亮相”一年多之后,由中国扶贫基金会、中国红十字基金会等21家基金会和NGO联合发起的这一大型论坛,将对中国NGO参与地震救灾的行动和机制进行总结、反思与展望。

邓国胜已经不再像一年多前那般乐观。坐在办公室里,这位瘦瘦的学者感叹说:“中国公民社会的道路还很漫长。” (本文来源:中国青年报 作者:包丽敏) 小张帆

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有道
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