北京"长大"之后路怎么走?

城市扩张的未来已经成为世界性的研究难题。北京作为我国的首都，在经历了千年的历史沧桑与近年的发展之后，人口膨胀与有限的资源、脆弱的生态已使它不堪重负。随着人类社会步入21世纪，经济全球化以及知识经济迅猛发展的今天，北京究竟应该如何把握机遇，应对挑战？是利用有限的资源继续扩张以至最后失去发展潜力，还是寻求可持续发展的空间？是孤立地发展自身，还是积极推进区域协调合作，共同发展，而最终让一个壮大的“大北京”区域成为引领我国经济发展的头羊？最近，吴良镛教授主持完成的“大北京”发展规划为北京今后的发展方向提出了一个重要的思路。

首都北京经济社会的迅猛发展让人惊讶赞叹,但其扩张速度之快又让人有措手不及之感。有报载，去年年末为止，北京仅在10年之中面积扩大了100平方公里；而据规划部门最审慎的预测：北京城区还将向四周扩张，到2010年将达到610平方公里。

城市的扩张带来的不仅仅是繁华与富足，更带来巨大的压力与潜在危机。对于这种压力与危机，北京的居民每天都有着最直接的感受：交通拥堵状况严重、水资源短缺供水不足、城市污染严重。作为生命之源的水更是扼住北京发展之喉的首因。有关资料表明：未来10年，水资源短缺将是中国国内最具挑战性的问题，而北京人均水占有量为300立方米左右，仅为全国人均占有量的七分之一，在世界各国首都中居于百位之后。有限的资源已越来越无法满足不断膨胀的人口的需求了，这使北京与其作为首都的地位也越来越不相称。

回首历史，我们不得不从北京走过的来路去寻找造成其今天这种局面的因由。当然，这更多的是为探讨北京今后的发展之路提供一种借鉴，而不是去推脱责任。

曾经走过的弯路

“把消费城市变成生产城市”的口号曾引领北京有了迅速的发展，但过度的工业化也使它走入了一个误区，让它付出了沉重的代价。

中国城市经济学会秘书长、中国人民大学教授刘维新说，北京在近半个世纪的发展过程中，曾经历过3个阶段：在解放前，北京是一个纯粹的的消费城市；解放以后一直到1978年，是北京的大发展阶段，也就是工业、农业筹备阶段；改革开放以后是一个超越阶段，就是北京作为首都不能再发展二产的思路得到了共识。从第一阶段到第三阶段，北京经历了一个比较痛苦的发展历程。

解放初期，和天津比较，北京市只有62平方公里，还是个典型的消费型城市。当时，整个华北地区的经济、工业、流通中心是天津，而不是北京。不久，毛泽东同志提出，要把消费城市变成生产城市。历史地看，这种提法是对的，因为当初中国的大城市，除了上海、武汉、青岛、天津等沿海城市发展部分轻纺工业外，很少城市有发展重工业的背景。当“把消费城市变成生产城市”的口号提出来后，北京就开始着手建立工业。有关资料显示，北京最早只有一个70多人的汽车修配厂，后来出现了一些轻纺工业。由于当时的经济发展主要是靠投资来拉动的，这样，在计划安排下，北京快速地发展起来了，以往没有的轻工业、制造业等慢慢地开始出现。到改革开放之前，北京基本完成了工业体系的建立，像首钢、燕山石化等都是在这一时期建立起来的。北京并渐渐地由消费城市变成了一个综合性的、政治经济型的城市。

但北京迅速发展起来以后，一些问题也慢慢地暴露了出来。工业的过度发展产生的最突出的弊端就是城市拥挤、污染严重。在八十年代初期，世界上曾有一个比较，结果中国污染最严重的城市就是北京。北京市内的外国大使馆工作人员每年都要回国领取污染补贴费。从产业布局来看，北京也存在着很多的问题。当时北京有石化厂，它的原油是由天津大港输送过来的，成本增加了很多，如果这个厂建在天津，运送成本就会下降好多。但当时，计划经济要保证产业的完整性，各行各业都要发展，就导致这样一个结果。此外，北京市人口的膨胀也越来越严重。解放初期，天津市的人口要比北京多出200万人，北京人口很少，但现在看，北京市内人口已经增加到大约1380万。人口过于集中必然带来人地矛盾的紧张，这就使北京必须面临着产业结构的调整、方向定位的调整。

很多人士越来越感到，北京的这种发展方向不太对头，作为首都主要应该是政治功能。中央也下决心，一定要把改变北京市的面貌放在重要位置，那就是尽量地要减少二产。改革开放之后，特别是建立市场经济之后，为了北京的持续发展，中央就慢慢提出来要把北京建设成国际大都市，确定了以政治、文化为中心的定位，而没有把工业再定位在里面。据了解，还在尉健行兼任北京市委书记的时候，北京就已经开始调整自己的发展战略，调整的主要方向是以发展高新技术产业替代二产。当时北京市提出一个“首都经济”概念。这些对北京的发展前景来说，是虽然显得有点迟但却必不可少的一种选择。

成长的新空间在哪里

从以计划经济的手段发展城市到按照市场经济的规律进行城市发展的规划，给首都地区的发展带来了新的活力与希望。

实际上，北京发展所走过的弯路和整个京津冀北地区发展滞后的原由根本是同出一辙，那就是过多的计划手段干预的结果。

不难看到，随着经济的发展，几十年来世界各大国的首都地区和世界大城市地区的人口规模都呈普遍增长趋势，其人口的就业从第二产业向第三产业迅速转移，从而使得这些城市对国家整体的发展产生重要的影响，而作为中国首都的北京地区的发展却在这方面明显地表现出不足。

现实情况显示，京津冀北地区（指辖京津唐和京津保两个三角形地区，含承德、秦皇岛、沧州和石家庄等城市部分地区，中心面积近7万平方公里，人口约4000万）作为中国的首都地区的城市，除了在国家管理、技术贸易、交通枢纽等方面的基本功能之外，对国家和周边地区发展的影响并不大。

在以计划手段发展城市的“牺牲品”当中，天津是个最显著的例子。由于过去是华北地区的中心，天津在解放以后就被划为直辖市，这是由其当时的历史地位决定的。但由于天津靠近沿海，后来它的发展重点又转移到沿海开发。第一个五年计划时的156个工程项目就一个也没有往天津放，而是向内地和西部地区发展。这种计划经济的情况下，天津没有做投资安排，发展就受到了一定的限制；而就在北京大力发展二产、逐步建立起工业体系期间，天津的发展受到了极大的制约。

计划手段的结果给整个京津冀北地区带来了很大的问题和挑战，其中主要有：一是缺乏区域观点，城市发展各自为政。多年来，北京、天津及其它城市的发展目标相似，产业结构雷同，生态环境缺乏引导控制，结果导致整个区域资源使用浪费和发展水平落后。二是城镇体系欠完善。整个地区城镇等级结构不合理，缺乏中间层次的城市，特别是小城镇的发展水平较低；城际之间还囿于一种线性联系，尚未形成完善的网络体系。三是生态环境恶化。突出表现在区域性水资源短缺、水系被破坏、湿地减少、海水污染、赤潮频现等等。四是现行的城市方针政策缺少联系。在整个区域的城际竞争中，北京处于绝对优势，未能给予其他城市发展的机会，整个区域发展很不平衡。

对此，国家计委宏观经济研究院研究员徐国弟认为，解决大北京地区空间发展中的问题关键是要建立起行之有效的区域协调与合作机制。这也正是“大北京”区域发展规划被提上日程的一个重要起因。

“大北京”--一种“多赢”理论的提出

北京地区从环境经济和客观条件来看，应该成为华北地区的新的经济增长区域，就像珠江三角洲和长江三角洲一样。

区域经济发展的角度早在八十年代初期就被捕捉到了。改革开放以后不久，国家计委和北京的一些高校联合搞了一个“京津唐”的规划。这个规划当时搞得很不错，但被放到各个城市之后，却没有一个市去实践，等于成了一个空的理论框架。刘维新教授说，这其中的一个主要原因就是当时行政区划的制约还很厉害。

后来，两院院士、清华大学的吴良镛教授在搞城市发展时注意到，近10年来，北京、天津、唐山、渤海湾地区经济的发展速度和发展规模及这个地区人口、生活水平的提高，与珠江三角洲地区作一相应比较，差距很大。那么，这个储存了很丰富的资源（如煤炭等），而且出海口也很发达的地区，为什么就发展不起来呢？通过比较，他们发现，关键是受到了3个地区的制约：天津要以天津为中心，北京要以北京为中心，当然河北还没有中心，但互相之间遏制了彼此的发展。

刘维新教授指出，京津冀北地区没有发展起来的症结，就在于互相之间受到很多行政方面的制约。他举了个典型的例子，比如天津港口是个老港口，而且吞吐量比较大。按道理，天津完全应该与北京联合，把这个港口搞大，让它负责这两座城市以及整个华北地区的向外运输货物的通道。但是，北京就是不在天津搞，而是专门跑到另一处投资几十个亿搞了一个港口，结果并没有见到效益。这就是行政制约的因素；而同时，河北省也没有在天津搞，而是又投资了几十个亿建了一个港口。经济本身就应该体现以最小的投入，去取得最大的收益。可见以往的这些决策根本就不是从经济发展的规律和投入产出规律去考虑问题的，也就导致了一系列的不良后果。

至此，有一种观念越来越被清醒地被学者们认识到了，那就是随着我国经济的发展，特别是加入了WTO以后，全球经济逐渐走向一体化，如果区域还处在一种分割的状态下，就不适应时代的要求。尤其是进入21世纪以后，如果城市之间还是相互制约，是永远不可能发展起来的。

今年10月，吴良镛主持完成的“京津冀北（大北京地区）城乡空间发展规划研究”中提出了以“大北京”为中心的区域发展概念，为京津冀地区的发展提供了一个实现“多赢”的视角。除了在这种背景之下外，规划还指出了北京地区从环境经济和客观条件来看，应该成为华北地区的新的经济增长区域，就像珠江三角洲和长江三角洲一样。

区域如何协调发展

从发展方向来看，北京将是一个国际大都市，以政治、文化、科技为中心；天津就是以工业、物流为中心；河北地区的腹地就成为一个绿色产品的供应基地和辐射点，北部地区则要搞好生态环境。

北京是首都，是全国的交通枢纽，而且它从原来的消费城市变成了一个综合的工业城市，已经具备了一定的经济实力。在这种情况下，理论界逐渐达成了这样一个共识：北京在国际国内的地位和影响是其他城市无法比拟的，只有以北京辐射天津、辐射华北地区，形成一个实力雄厚的区域经济基础，华北地区的经济才能发展。在我国加入WTO以后，这将是非常迫切的。

刘维新教授认为，从理论上讲，城市要可持续发展，必须具备4个支撑点。第一个就是资源，包括土地资源、水资源、人才资源、矿产资源和信息资源；第二个就是区域经济基础，如果没有区域经济的基础，光是个别城市的独立发展，最终是发展不起来的。例如，像上海的发展，实际上在它的周围有大大小小的中等城市几百个在支持它，否则它是发展不起来的，而现在北京恰恰缺少这方面的支撑。第三个是环境因素，如果没有一个很好的政策环境、人才环境和社区环境，城市环境的这3个方面，城市就不可能可持续发展；第四个支撑点就是城市品牌，北京的城市品牌还是可以的，由城市的品牌带动城市的发展有了以上4个支撑点，城市才可能实现可持续发展。

如果从这4个支点来研究北京，北京明显地表现为资源不足。最突出的就是土地资源不足，水资源不足。北京18个区县的16800平方公里土地面积中，百分之六十二是山区，不可能发展城市经济，只有百分之三十八的平原，但这百分之三十八的平原,由原来的62平方公里发展到现在的将近700平方公里,是以一种摊煎饼的方式发展起来的，现在已经发展到四环、五环、六环，它已经没有发展空间了。再发展，就逼迫着北京市必须要进行产业调整和产业转移，原来的二产就要削减，叫“退二进三”；同时，郊区的耕地要得到保护，否则一旦遇到自然灾害等，整个北京市的居民生活就会出现问题。在保留耕地的情况下，城市本身的发展空间就非常有限了。这就要求向外扩张。现在客观要求必须这么走。在这种情况下就必须从区域发展的角度出发来规划北京的发展前景。刘维新教授说，比如现在北京已经有了4个机场，再建一个，就连地皮都没有了；而距离北京不到一个小时路程的天津机场却“吃不饱”，如果从区域经济的规划去发展，完全可以把天津机场利用起来，与首都机场形成一个合理的分工，自然就会把经济都带动起来了，用不着再搞新的投资。从这个角度看，北京是非走区域经济发展的道路不可。刘维新教授认为，北京和天津之间比较理想的关系应该是像华盛顿和纽约一样，纽约就是一个工业城市，华盛顿就是一个政治中心。当然，北京的职能已经不能搞得那么单纯了，但至少应该制约它的职能，让它进行结构调整，否则它就没有更大的发展空间了，而且将来还会不可收拾。

如果按照这个“大北京”的规划发展得好，就可以形成4条经济带。第一条是以北京为核心，辐射北京、石家庄和保定的经济带；第二条是以北京和天津为核心，辐射塘沽的经济带；另有一条是从北京、任丘、河间、衡水的经济带；还有一条是从北京到张家口的经济带。这4条经济带确定以后，整个大北京、天津和河北境内的经济就被覆盖起来了。刘维新教授说，现在，北京想搞环境建设，但它的生态环境被河北省的北部包围起来，河北省北部的环境搞不好，北京的环境怎么能搞好呢？从这个角度看，北部就要搞好生态环境改造，用生态环境的屏障把北京保护好；下一步的工业发展应该重点放在天津，因为天津有大片的盐碱地，不用占耕地，而且天津工业基础很好。这样分工之后，北京就会成为一个政治、文化、科技研发中心，把它当作科技开发点，开发之后的生产既可以放在天津，也可以放在河北地区来扩展。这样，天津主要成为一个工业、物流中心，它通过港口、工业辐射华北地区搞好物流，而且它的交通也很发达，发展工业，一定程度上分解了北京的职能。这是一个比较理想的状态。加入WTO以后，就不可能再像在计划经济条件下完全由行政区划来决定城市布局，而应打破行政区划的界限来发展。从北欧那么多国家的发展来看，他们可以经济共同体，搞共同货币，但并没有在行政上搞合并，搞联邦，因为经济共同体上是不受行政约束的。经济的规律是哪有最小的投入取得最大的效果，资本就往哪儿流动。现在明摆着，北京土地资源基本没有了、水资源也不足，天津却是一个很好的发展区域，而河北地区一些靠近北京的小城市，如三河，完全可以接受北京的辐射，北京高新技术孵化出来之后，它的生产厂家就可以放在三河，现在三河燕郊的很多厂家是从北京拓展过去的。将来，涿洲、张家口、保定等地都可以成为北京的辐射点，这个“大北京”发展起来后，就会把整个区域经济带动起来了。从发展方向来看，北京将是一个国际大都市，以政治、文化、科技为中心；天津以工业、物流为中心；河北地区的腹地则成为一个绿色产品的供应基地和辐射点，北部地区则重点搞好生态环境。

按照吴良镛教授提出的规划，最初考虑“大北京”的范围仅仅是京津冀北地区，主要是延续了过去的“京津唐”的概念，所以划了一个7万平方公里的范围，其中并没有包括石家庄以南的地区。但刘维新教授认为，如果“大北京”的辐射面形成以后，必然要辐射和影响其余地区，叫“京津冀”就更合适，上述提到的4条经济带也就容易形成。所以，尽管在规划报告中提的是“京津冀北”，但“大北京”的范围还是很广的。

障碍何在

“大北京”是一个区域经济的概念，而不是一个行政区划的概念，这是必须澄清的理念；同时，还必须废除城市之间互相争“老大”的陈旧观念。

“大北京”仅是一个区域经济的概念，而不是一个行政区划的概念，只有这样才能真正发展起来。学者们特别强调，经济发展必须是一体的。以紧靠北京的三河市为例，目前它的最新定位是首都东部地区的绿色卫星城市。它的发展也很快。但如果以行政区划的手段把它划进北京市，发展反而会受到制约。这个道理很简单。比如，在属于北京市内的通州征用一亩地可能需要20万，而在三河只需要10万元就可以了，那么同样建一个厂，只差一河之隔，为什么非要在通州而不到三河呢？如果在“大北京”的概念中，北京、天津和河北3个区域都能从经济角度去考虑问题，它会搞活；如果真正划到一个行政区域里，反而可能被限制死了。由此可见，必须超越行政区划的死框框。

学者们还注意到，在实际的运作过程中，“大北京”的规划难免会受到一些观念上的束缚。首先是能否尽快得到几个省市领导的认可，得到政策上的引导。其次是这个规划要能得到社会上的广大群众的认可。没有这两个方面，就很难发展。但目前一些陈旧观念的障碍也不小。学者们认为，如果北京和天津还是要各自以自己为主，争谁是老大，还是习惯于从行政的角度来搞，那就发展不起来了。但现在比较好的条件是，在市场经济条件下，行政的框框已经不能完全限制住了。如果包括企业家在内的多数人都认识到这一点，这将是一条很有前景的道路。

刘维新教授说，他对“大北京”的规划思路抱着很乐观的态度。他说，这个思路提出来后受到了很大的关注，这说明它还是符合广大群众的愿望的。但现在的关键就是意识上的提升。如果各个城市以我为主的意识还不淡化和摒除的话，将是很不利的，而实际上也是不可能的了。在这点上，河北省很积极，它表示愿意接受北京和天津的辐射，进一步把它的中心城市发展起来。如果从意识到实践，北京、天津与河北三者都能认识到这一点，这一规划会有很好的前景的。否则，三方都发展不起来，而且互相之间还继续受到制约。

后记

如果大北京能够成为北部地区的一个经济增长极的话，会带动中西部地区的发展，甚至可能辐射到陕甘宁地区。

有关业内人士认为，天津以及河北省的秦皇岛，当时也都享受了东部地区的待遇，但由于自身没有抓住发展的机遇，错过了发展机会。这说明在意识形态上，北部地区还是相当落后的。如果“大北京”能够发展起来，像北京这样一个特大的城市，辐射的范围至少应该在500平方公里范围之内，像唐山、秦皇岛、张家口，都会受到北京的辐射；同时，如果整个华北地区能够抓住这次发展机遇，将对自身，甚至对中部地区起到拉动作用，也就是说，如果“大北京”能够成为北部地区的一个经济增长极的话，将会带动中西部地区的发展，甚至可能辐射到陕甘宁地区。这一前景是相当鼓舞人心的。

《中国经济快讯周刊》 (2001年第四十五期)