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作者：王琳，海南大学法学院副教授
自1978年以降，被国家遮蔽以久的社会得以释放，中国步入急剧的社会变迁之中。长期处于威权社会之下的中国，国家权力高度集中于行政，改革开放的实践本身亦由行政权所主导。权力的天性是扩张，而非自我约束。改革开放之初，未受有效规制的行政权一度汪洋恣意，“官倒”、“滥权”、“弄权”等问题一度困扰中国前行的脚步。
在理论架构上，中国并不缺乏权力制约。比如在宪法上行政权就必须向立法机关报告工作，并对立法机关负责，接受立法机关的监督。然而由于人大代表的结构中，行政官员代表的比例过大，立法机关实则亦由行政权所把持。这使得监督虚置，以立法来规制行政权的行政法制建设亦长期疲软。这30年的人大立法工作，基本的脉络是先刑事，再民事，最后才切入行政领域。正源于此，在中国快速转型与变迁的轨迹中，处处可见行政法制无法配合社会脉动的现象。这其中，又以行政程序机制长期被忽略最为凸显。
行政权在政治、经济与社会全面转型的压力之下，更多地只是被动进行自我调整，以适应日新月异的国家发展形势。而没有一个正当程序来有效吸纳民意，减轻变迁中的震幅，各种社会力量、公众利益和公民表达就不可避免地“溢流”于制度之外。只要稍稍回顾一下近年来轰动一时的公共事件，诸如“陕西华南虎照风波”，“厦门PX项目定址之争”等等，不难发现其实许多问题的发生都源于行政程序。公共政策形成过程中的“程序失调”，不但容易引起争议，还极易加剧分歧。
由于行政权行使过程中的“程序失调”至今仍是个客观存在，因而即便在“依法治国”成为国家宪法所明确的“治国方略”已然10年，但在城市拆迁、城管执法、行政收费等领域内，仍是乱象依然。要寻求行政法治，就必须先寻求“程序法治”。
于一个在传统上就极具缺乏“正当程序”观念的国度里，来打造一部束缚行政权的“行政程序法”，其难度自不会少。“行政程序法”本属行政法中的基本法，据称曾多次列入全国人大常委会的立法规划，但均未进入立法审议程序。一拖再拖之后，急于改变行政执法乱象的地方政府不期然就扮演了先行者的角色。据《人民日报》4月22日报道，近日湖南省政府正式通过并公布了《湖南省行政程序规定》，《规定》将今年10月1日起正式施行。对这一还未经实践校验的地方性法律文件，不少媒体和观察家们普遍给予了好评，报道还称，湖南不少官员和民众对此《规定》都抱有期待。
地方行政机关率先以行政立法的形式“自缚手脚”，至少表明了对“正当程序”理念的尊重和看重，有此姿态和立法举措本身就值得鼓励。湖南省政府于规制行政程序上的开创之举，坊间已有不少评论给予了不少褒扬，笔者无意于此再度重复。笔者想要提醒的是，湖南此《规定》毕竟只是地方政府规章，在法律位阶上，它不但低于宪法和法律，也低于行政法规，部门规章和地方性法规。中国的确还没有一部统一的《行政程序法》，但在行政处罚法，行政许可法、治安管理处罚法等法律、法规中却不乏程序性规定。尽管这些零散的程序规定不尽协调，也不尽完善。但基于立法位阶，只有一部法律才能调和现有的程序冲突。而一个地方政府制定的《规定》只能在现有法律、行政法规、部门规章和地方性法规的缝隙里，拾遗补缺，谋求行政程序的合理与完善。一旦与现行法律、法规的既有规定相冲突，依“上位法优于下位法”的原则，《规定》将归依无效。正因为立法上可突破的空间不多，笔者对《规定》的期望并不如其他学者那么大。事实上，从已公布的《规定》条文来看，也的确存在“突破性规定少，而重复现有立法规定多”的问题。
更重要的是，作为行政程序法规核心的“正当程序”不仅应体现在具体的法律规定里，也理应体现在立法过程中。由行政机关自身来制定行政权行使的程序，本就有违“任何人不能为自己的立法者”这一程序理念。自已立法，自已守法，又由自己来监督法规的实施，并追究违法者的责任，这与道德自律无异。自律于行政权而言虽必不可少，但于中国的行政法治则言，所最为缺乏其实更在他律上。《规定》未能的行政程序法治，看来还要留待国家立法来解决。 （原载于《东方早报》）
(本文来源：人民网 作者：王琳)
