邓聿文：大部制改革，改什么

作者：邓聿文，《学习时报》副编审

大部制是近段时期的一个热门话题。随着全国两会的临近,有关大部制改革的各种猜想也丰富起来。

比如,1月22日的《中国证券报》引述权威人士消息,目前,有关部门正在抓紧研究实行大部制的具体方案,“方案可能会在今年两会时提交审议。”大部制改革可能首先在小范围内试点,通过试点总结经验教训,然后进一步推广改革,“更大范围的机构整合可能会出现在2009年。”而最先成立的大部门有可能是能源部。

所谓大部制,简单地说,就是按照市场经济发展的要求,把业务相似、职能相近的部门进行合并,集中由一个大部门统一行使。从这层意义来看,大部制改革的核心,我认为应是转变政府职能。

这是因为,从两者关系来看,政府机构是政府职能的载体,随着政府职能的转变,政府机构的设置必须遵循和体现满足市场与社会需求的基本导向。另一方面,政府职能转变的结果也必须在机构改革中有所体现,否则转变政府职能就可能沦为“口号”,变成“空话”。

另外,从行政管理体制改革的历史来看,转变政府职能也一直是中国加快行政管理体制改革的核心任务。改革开放以来,我国已先后进行五次政府机构改革,政府职能转变一直居于突出位置。党的十七大提出的建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,其首要前提就是转变政府职能,这既说明中央对转变政府职能的高度重视,也是因为早期职能转变的目标还没有完全实现,而转型时期的中国社会又迫切需要行政管理体制改革的深入推进和政府职能的深刻转变。

所以,以大部制为主要内容的第六次机构改革也必然像前五次改革一样,要以准确界定政府职能为前提,用机构改革来推动政府职能转变。

随着市场经济的深入发展、特别是人们对公共服务的强烈需求,政府的职能定位应该转移到强化社会管理和公共服务上来,着重解决当前存在的收入差距拉大、城乡差距严重、公共需求和公共服务矛盾突出等问题。而从实际情况来看,由于政治体制改革的滞后,政府行政管理体制显然尚未适应社会经济发展的变化,表现在:对市场的干预和微观管制过多过细、行政角色突出、服务功能不足,特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。体现在政府机构的设置上,就是分工过细、性质趋同、职责交叉。根据一些学者的不完全统计,在国务院现有的66个部门中,职责多达80多项,仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外,农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。

行政职能的错位和交叉,不仅造成了部门之间扯皮现象多,行政效能低下,过多经济资源被行政机构自身消耗掉;更重要的是,它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能,无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此,必须对现有政府机构进行有效整合,改变政府机构繁多、职能交叉的现象,通过减少机构数量,降低各部门协调困难,使政府运作更有效率,更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。

换言之,推行大部制同时就意味着政府职能必以提供公共产品和公共服务为己任,从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果,那么,它就会像之前的历次政府机构改革一样,陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益,但正如人们所担心的,如果几个部合并成为一个超级部,权力很大,对它进行监督恐怕更加困难,因此,若没有建立起有效的权力约束机制,在大部制下,原来的“部”降格为“司”,可手中的权没有变,仍然行使过去“部”的职权,那么,大部制改革可能把过去分散的部门利益,积聚为集中的部门利益。解决这一难题的出路,惟有真正转变政府的职能。总之,在大部制改革中,存在着改什么的问题。是仅仅像拉郎配一样,将几个职能相近的部门硬捏在一起,形成一个超级大部委;还是适应市场经济发展的需要,在组成大部门的同时将政府职能转变到提供公共服务上来,关系到大部制改革的成败。当然,笔者希望是后者,政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。 (本文来源：山西新闻网-山西晚报 作者：邓聿文)