天门城管打死人事件迫执法改革

“天门事件” 迫执法改革

城管“暴力执法”的根源，依然是对权力的约束不足

文/《瞭望》新闻周刊记者张先国

1月7日17时许，湖北省天门市郊湾坝村，50多名统一着装的城管执法人员与当地村民发生冲突，将公路堵塞。17时20分左右，恰好路过的天门市水利建筑公司总经理魏文华下车用手机进行现场录像，遭群殴致死。

魏文华并不是全国命丧城管拳脚之下的第一人。据有关媒体报道，2004年7月20日，广州市天河区李月明被城管打死；2006年2月16日，上海市普陀区李秉浩被城管打死；就在24天前，湖南省长沙市田秋科与城管冲突后死亡，案件还在侦破中。

接受《瞭望》新闻周刊采访的有关专家谈到“城管暴力执法”现象时指出，当前一些城市试行集中行政处罚权改革后，城管权力集中，而相关的约束机制、培训机制、规范机制没有跟上，权力滥用恶果频发，必须加以完善。

天门书记别必雄:“性质恶劣天理不容”

魏文华事件发生后，天门市委市政府迅速启动应急处理预案，成立了分别由市委常委牵头的案件调查专班、善后处理专班、社会稳定专班及舆情监督专班。7日晚，公安部门连夜进行了案件调查，并请省公安厅刑事法医专家到天门主持尸检。8日晚6时，省厅专家抵达天门开展工作，目前尸检样品已送至武汉大学进行病理培养，结果将在本月中旬出来。

目前，公安机关控制涉嫌人员24人。经审讯，已对包括天门市城管局纪检组长孙代榜在内的4名犯罪嫌疑人予以刑拘。同时，市纪检监察部门和市检察院同步介入调查。市政府副秘书长、市城管局局长齐正军11日被免职，接受调查处理。

天门市市委书记别必雄表示，此案性质恶劣，令人气愤，天理不容，天门市委市政府一定对涉案人员依法严惩，决不姑息，对此案涉及的所有相关责任人，决不袒护，将陆续依据纪检监察有关规定进行责任追究，给予党纪政纪处分。

别必雄说：“对参与的当事人、组织指挥人，无论是谁，无论涉及多少人，都要依法严惩。”

据悉，10日，天门市已紧急部署作风整顿专项行动。别必雄说，重点将是清理整顿执法队伍，实现执法规范化、程序化。天门市委市政府要求各执法部门严格依法行使职权，公开处罚标准，严格规范自由裁量行为，加强审核，杜绝执法畸轻畸重，并要切实做到处罚与教育相结合。在日常执法中，倡导教育为主，尽可能减轻处罚或不予处罚，切实保障当事人合法权益。

在当地党委政府严肃查处的同时，天门事件使人们再有机会深入观察、反思城管体制的弊端，相关领域的改革已到了迫在眉睫的时刻。

“事业编制公安装备”

改革开放初期，我国城市管理行政处罚权分散在各部门，存在“满街都是大盖帽”、“乱罚款、乱摊派、乱集资”等现象，群众啧有烦言。2000年后，深圳市将行政处罚权集中授予城市管理综合执法机构，有效遏制了“三乱”现象。从2007年开始，湖北省借鉴外地经验，逐步推行相对集中行政处罚权的改革，天门市成为试点县市之一。

但是，天门城管在权力高度集中后，相关管理机制没有适时配套跟上。

2007年6月底，天门市经湖北省政府批准成立了城市管理执法局，将原属建设部门的城管执法大队改编，将环卫局划入。据天门市编制办公室主任刘遂义介绍，城管局机关有15名行政编制，属国家公务员，下属的执法人员共80人，属事业编制，下属的环卫局也是事业编制，现有在编人员110人。

据天门市财政局经济建设科科长金劲松介绍，天门市级财政给城管局拨款的明细为：机关公务员40万元，城管执法人员117万元，环卫局工资保障125万元，另外将城管局年均约48万元的罚没收入全额返还。环卫局每年向居民收取环卫费100万元左右，市财政还每年给予设备购置维护费用约110万元。

城管局执法人员属事业编制，其行政行为属受权执法。湖北省社会科学院副研究员王立京博士说，“事业编制”、“事业单位”是我国独有的非政府组织，国际上也有对非政府组织授权执法的做法，但受权执法单位一般不具有罚款等强制性权力，而我国各地城管部门普遍具有强制性权力。

具体在天门城管人员打死魏文华事件中，50多名城管人员均统一着装，穿着防击打背心，戴着白色的头盔，所乘小轿车装备有警灯，并像警车一样漆成蓝白两色，头盔上和车身上漆着四个大字，“城管执法”。

当地干部告诉本刊记者，天门城管人员采用“准警用装备”，参照了外省周边城市的做法。不少群众据此将城管人员戏称为“伪军”。

王立京博士说，天门城管在权力集中的同时，又采用“罚没款全额返还”这样的事业单位管理方式，要求他们靠权力“找饭吃”，使他们手中的行政处罚权极易被寻租。其中，城管局领导最容易成为“寻租对象”，并因而放纵执法人员滥用权力，甚至让权力陷入失控状态。

“只有公公，没有婆婆”

城管忽视执法主体合法性、执法权力规范性，还表现在城市管理横向竖向都没有监督，在少数地方成为政府部门的“御林军”，权力制约严重不足。

2005年7月开始，国务院办公厅统一部署行政执法责任制在各级政府和各部门从上到下、条块结合全面推行，集中治理行政执法权，加强对权力和执法者的约束，并要求建立“横向到边、纵向到底”的机制作为保证。

但在实际操作中，城管体制无论横向制约还是纵向约束均存在缺陷。

武汉大学法学院博士伍华军认为，我国城管机构在设置上，“中央无部委、省里无厅局”，纯粹属“地方部队”，只为地方利益服务，缺少上级对口主管机关，用群众的话说就是“只有公公，没有婆婆”，规范行政存在先天不足。

天门市政府副秘书长、法制办主任欧阳宏卫说，公安、监察等执法部门均有上级政府对口机关加以领导或业务指导，而城管局在各城市独立存在，省级政府没有对口部门加以指导、约束和管理。

从横向上看，城管局也不像公检法机构一样存在权力制衡。一些群众反映说，少数城管执法人员平常就说自己“上管天，下管地，中间管空气”，“一顶帽子相当于以前十几顶帽子”，就连公安干警也得让他们三分，个别人平时更是飞扬跋扈，作威作福。

伍华军等法学专家分析认为，由于在体制机制上缺乏权力制约，有些地方城管部门沿袭计划经济时代残留的行政习惯，更多采取运动式管理、权力式管理，而与法治式管理渐行渐远。

他说，在这样缺乏制约的环境中，思想觉悟稍低、自制力差的人很容易走向暴力执法，而像天门事件这样把人活活打死，可以称为“暴力盲动”，严重损害了党和政府的形象。

“权力集中，素质低下”

手中公权越大，对执法者素质要求越高。而一些地方城管队伍的素质与权力恰恰没有同步跟进。

本刊记者从湖北省政府“关于天门市开展相对集中行政处罚权工作的批复”中看到，城管局的职权共9类，包括市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理等方面的行政处罚权，环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理、城市交通管理等方面的部分行政处罚权，以及省政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。对照各地城市在网上公布的执法依据和内容来看，大体和这一批复相同。

权力如此集中，执法队伍的整体素质又如何呢？据天门市编制办主任刘遂义介绍，天门市城管执法人员分三个大队，共80人，是在原城管大队110人的基础上通过竞争上岗、考试考核等环节录用的。另据知情人士透露，城管人员文化程度普遍在高中以上，部分人是初中毕业，正规大学本科毕业的很少，用群众的话说“大部分是粗人”。

王立京、伍华军等专家建议，当前完善我国城管体制可采取如下措施：一是将城管部门归口各级政府法制办加以管理，实行“纵向到底”，目前山东省正在尝试这一做法；二是地方同级党委政府纪检、监察、检察等部门建立对城管部门的日常监督机制；三是强化行政执法责任制，并纳入监察部门的日常职能，尤其狠抓问责制，以此促进执法理念的真正转变。

就在本刊记者发稿之际，又收到两条消息，一是湖北咸宁市城管部门人员于1月10日在与市民冲突中砍伤两人，二是武汉市有城管工作人员将一孕妇摊主打伤。

前痛未定，后痛又生。对城管的严厉约束，到了刻不容缓的时候了！□

天门事件回放

天门市是武汉城市圈中一个中等城市，市区人口28万。2005年，这个市环卫部门与市郊湾坝村委会签订为期两年的合同，将村集体所有两口鱼池作为垃圾填埋场。今年元旦起，原合同到期，村委会与城管局续签了合同。而垃圾场周边村民因污染严重，不同意再倒垃圾，并采取挖路、堵车等方式阻拦垃圾车进场。

1月7日15时，垃圾车到湾坝村时遭村民阻拦。17时许，城管局分管领导通知50多名城管执法人员到现场，与村民发生激烈冲突，多名村民被打伤。

17时10分左右，天门市水利建筑公司总经理魏文华驾车载着公司党支部书记王述堂返回天门城区，因城管人员与村民冲突已堵塞交通，遂下车用具有摄像功能的手机拍摄。

据王述堂介绍，魏文华摄像时，被十几名城管执法人员蜂拥围住殴打，他高举双手，手机被夺走，“拳头雨点般地落在身上”，外围的人还跳起来打，这样整整打了5分钟之久。

王述堂说，他们从路东打到路中，又从路中打到路西，直到魏经理瘫软在地，城管人员才散开。他赶紧走上前，一试魏经理的鼻息，已没热气。他大喊：“气都没有了，还不快拖走。”这时城管人员才把魏经理拖到医院。天门市第一人民医院医生介绍，魏文华被送至医院时，瞳孔放大，呼吸已经停止。

魏文华今年41岁，身体壮实，近年来曾获“天门市水利系统十佳标兵”、“天门市优秀共产党员”等荣誉称号。□ (本文来源：《瞭望》新闻周刊 作者：张先国)