东江源生态补偿的典型意义

2005-08-05 13:23:02 来源: 《环境》
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6月10日,东江源生态保护和建设工程启动仪式在江西安远召开。据了解,《东江源生态环境补偿机制实施方案》(以下简称《方案》)也将随之施行。根据《方案》内容,东江源区域生态保护建设工程的资金来源为中央、省、市、县级政府财政每年一定数额的生态环境补偿资金;另外,由国家协调建立一种流域上下游区际生态效益补偿机制。这一机制提出,广东省每年从东深供水工程水费中安排1.5亿元资金,用于东江源区生态环境保护。

由此,生态补偿话题再次成为社会谈论热点。专家指出,从法制社会的角度讲,生态补偿应该以法律的形式固定下来,成为一种制度,而从这一角度而言,目前我国尚无作为。

生态补偿应从道义向制度建设转变

"目前我国国内进行的生态补偿,多数是下游地区对上游地区处于一种道义的角度去做的,而上游也多是利用人文资源,从人文关怀的角度来呼吁下游进行生态补偿。这样就导致了生态补偿在现实执行中有很多的缺陷,生态补偿应该有一个法律保障机制。"国家环保总局华南环境科学研究所马小玲研究员对本刊记者说。

从近年来的生态补偿案例看,上下游双方或者是补偿方面与受补偿方讨价还价的效果一直是补偿能否实现的关键。中国生态学会理事长、中科学院生态研究中心王如松研究员在接受采访时指出,目前在中国,生态补偿如果是在省内进行的话,效果可能要好些。但如果是跨区域进行的话难度就要大些,因为涉及的范围越大,所涉及的利益主体就越复杂。

而长期建立在由利益主体双方协商讨论基础上的生态补偿,其稳定性,以及其所涉及到的公平与准确性也引起研究者们的关注。

"如果不建立公平有效的激励机制,上游就会缺乏保护环境的动力,如果上游的经济水平一直都没得到有效改善,而下游对此没有积极作为的话,时间长了上游就可能会产生一种极端想法,就是通过污染来刺激下游对上游进行补偿。"浙江大学教授、环境研究专家沈满洪对本刊记者说。

马小玲研究员也多次谈到了这种缺乏制度保障的生态补偿的缺陷:"如果仅仅是从道义出发,仅仅是协商,那么这样的生态补偿就缺乏可持续性,缺乏它应该具备的稳定性。建立生态补偿机制就是要使得生态补偿能持续、稳定地进行。"从已实施的生态补偿中,下游或者是生态补偿方向上游或者是生态受补偿方支付一定的经费,也就是补偿费,是生态补偿的主要方式。对此,王如松指出,从法制社会的角度来讲,收费不一定是合法的。而从目前的一些实践来看,生态补偿更多的还是停留在收费的阶段。他建议改"费"为"税",即设立生态税,将生态补偿以法律的形式固定下来。下游占用了上游的保护生态环境的成果,就应该交纳一定的税收。而这个协调工作应由更高一级的政府来完成。

在记者采访时,位于东江源区域的寻乌县和定南县环保局有关负责人都呼吁,尽快建立东江源生态资源保护补偿机制。有中央协调,搭建上下游合作平台,推动流域生态利益共享机制的建立。开展对东江源区寻乌、安远、定南生态环境资源评估,解决流域管理(珠江水利委员会)与行政管理(江西省人民政府)的矛盾。

科学计量是建立生态补偿机制的关键环节下游对上游进行生态补偿,在理论界已成为一致的认识。但关键问题还是补偿具体如何操作,目前国内生态补偿较常见的是财政转移支付。但到底该补偿多少?补偿的标准以及其核算有没有一个公式?如何计量成为建立生态补偿机制的一个关键环节。

"国家应进行这方面的试点研究。补偿的量化应有科学研究的支撑,否则就容易出现补偿的数额可能多了、也可能少了的问题。就东江源保护这一个案而言,广东和香港应组织科研力量,对东江源区域的相关环境指标进行监测,下游所享用到的成果是多少,实际上要分担多少补偿,都要有个明确的说法。"王如松说。他举《方案》为例,广东省每年从东深供水工程水费中安排1.5亿元资金,用于东江源区生态环境保护,这个1.5亿是怎么算出来的,是多了,还是少了,都应该建立在科学合理量化的基础上。

但目前国内外都缺乏一个标准的核算体系。以上、下游的关系为例,上游的水有多少经过了下游,下游的间接用水量是多,直接用水量是多少,上游生态保护的成果有多少是上游自身所享受的,有多少又是下游享受到的,这些都没有一个公认的计算方法。

马小玲指出,现在进行的生态补偿的补偿费都是协议出来的结果。直接费用的计算往往比较简单,而间接的生态损失计算起来却很困难。她认为,如果大家能够很好的协商,可以用"引资工程法"、"机会成本法"来解决这一问题。在认识到每个地区的环境不同,地区的水资源特点,当地人的生活水平,双方的支付意愿的基础上,经过讨价还价,自愿公平协商的基础上把上游的损失计算出来。当然,这个计算出来的值还是要有法律的依据。

沈满洪则认为,应该建立市场机制,谁享用谁付费。他觉得在具体计算方法可以参考选取经济水平比较发达的地区为参照地(即补偿方),以参照地的人均收入水平减去生态保护区的人均收入水平再乘以生态保护区的人口数量,最后得出具体的补偿额。

下游对上游补偿后,上游怎么使用这个补偿费?下游有没有监督权?马小玲对此持肯定意见,"上游应该对补偿费的使用有个明确的说法,生态补偿的提出,正是因为生态保护影响了经济的发展,所以补偿费用是不是用在了当地的生态的继续保护,是不是用在因为生态保护而生活贫困的人的生活上,上游政府都必须财务公开,这也是透明政府的要求"。另外,如果在生态补偿的过程中出现不公平的情况,或者是上下游出现一些纠纷,建立仲裁机制就很有必要。只有这样,补偿费用才能合理使用,才能保障生态补偿的可持续进行。

对于建立仲裁机制,马小玲还具体谈到了自己的思路,一旦适用仲裁机制,就不仅仅是环保部门的问题,就要通过法院等司法机构来解决生态补偿过程中出现的一些纠纷。从法律角度讲,就是不再适用行政法,而是民法领域的问题。而生态补偿纠纷一旦进入司法程序,由于涉及到了众多的民事主体,如水利、林业、相关企业和个人,环保部门就成了普通的民事诉讼主体,它能代表当地居民行使诉讼权利,这时候它与其他诉讼主体一样,是平等的。

马小玲同时强调,在这个过程中,还要注意管辖地的公平。即如果发生民事诉讼,法院地应在诉讼双方的第三地。但是如果在双方达成一致协议的情况下,按照属地管辖的原则,也可以在事发地进行裁决,一般都是在上游保护地。

对于建立生态补偿机制而言,东江源生态保护,在一定程度和范围内折射出了社会对这一制度的诉求。从可持续发展的战略看,生态补偿机制也将是重要的推动力量。

艾媚 本文来源:《环境》 责任编辑:王晓易_NE0011
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