红树林要建医院 深圳滨海医院听证会前夕的博弈

2005-07-26 16:02:11 来源: 南方都市报(深圳)
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滨海医院建设项目今日听证,而围绕这一事件的利益博弈却早已展开。

6月26日,星期日。上午10时30分左右,一群身穿黄色T恤的市民陆续集中到世界之窗门前广场,T恤上统一印制着“反对红树林建医院”红色大字。随后,他们拉开一条横幅,高呼了几次“保护红树林、反对建医院”口号,并邀请过往观光客和市民签名。这些市民全部是拟建中的深圳滨海医院附近的碧海云天小区业主。

与此同时,深圳市有关部门分别派出了局级官员来到小区,就滨海医院拟选址碧海云天小区南侧的深圳湾填海区16号地块,与小区业主代表进行充分沟通。

近几年来,深圳城市重大建设项目选址屡屡遭到周边业主的反对。即将在今天下午展开激辩的滨海医院建设项目听证会,便是政府采取主动姿态,与利益牵涉各方加强沟通的体现。因利益牵涉最直接,碧海云天业主选择通过公开征集签名等方式扩大自己的声音。一位专家预言,滨海医院选址之争及一系列表象的背后,自有其深刻复杂的社会背景和动因,但同时,也极有可能酿酝催生出深圳城市公共决策领域利益争端解决机制的一次重大变革。

一座医院引发的较量

大多数居民更愿意强调另外一个理由,周边大部分是旅游休闲观光景区,一座医院建在这里,就等于是在整个景区内插了一把刀碧海云天住宅小区共有15栋住宅楼,居民约1500户。业主多是公务员、律师、企业高管、私营业主、港人等既有稳定或丰厚收入,又具备较高素质的人士。2002年5月,美国前总统克林顿曾亲临小区一期开盘仪式现场“作秀”,使这个高档住宅小区名噪一时。

今年6月14日,一则刊登在媒体上的《关于举行滨海医院建设项目听证会的通告》,首次公布了“深圳市滨海医院拟选址深圳湾填海区16号地块”的消息,位于碧海云天小区南侧的这一地块与小区仅一路之隔。拟建医院用地面积20万平方米,建筑面积22.3万平方米,床位2000张。

住在小区15栋的张女士是深圳某部门公务员。“这么大的医院如果建在这里,首先会给小区带来噪声污染、交通拥堵等问题,医院里的医疗垃圾、医疗废弃物和病菌也对周边居民的构成了威胁。”但是,与张女士一样,大多数居民更愿意强调另外一个容易引发公众共鸣的理由,那就是这里地处滨海休闲带的最东端,周边大部分是旅游休闲观光景区,一座与整个片区功能极不协调的医院建在这里,就等于在整个景区内插了一把刀。

在张女士眼里,滨海医院的建成有可能对东南侧约500米远的国家级红树林保护区造成生态破坏。“我所居住的15栋并不靠近医院一侧,因此,医院的环境影响、景观影响因素我可以忽略不计。但医院一旦建成,不但其污染物的排放会破坏红树林的生存环境,习惯在红树林与内湖之间往来栖息的鸟类活动也必然受到影响。”在红树林相反的方向,记者顺着张女士指向看到,小区的西侧有一个面积不小的内湖,位于华侨城景区内,也是她经常带着女儿在周边散步的地方。

这一幕被张女士正在读初二的女儿张倩薇写进了作文里。她在当天写下的一篇作文中假想了一下医院建成后的情景:

小鸟:妈妈,那个很高的是什么东西?我怎么看不见红树林了?

鸟妈:孩子,那就是新建成的滨海医院啊。

鸟爸:以后我们就别再往红树林这一带飞了吧。太危险了!万一我们吸入了有害物质怎么办?哪天遇见个黑心肠的要捕杀我们怎么办?

张倩薇在作文结尾写道:“我不想看到那一天,人们流着眼泪去缅怀展着美丽翅膀飞翔的候鸟;也不愿等到那一天,医院造成的污染祸害到红树林,甚至红树林边的一草一木。”


业主正变得聪明起来

很多人已经意识到如果仅从自身角度出发,是得不到公众支持的。他们走出小区进行环保宣传,这实际上就是通过打“公益牌”来维护自身的权益早在开展征集签名行动的前一天,碧海云天小区的部分业主便组织了一次“自驾车环保宣传行动”。只不过,当天的行动因未批准被公安部门及时制止。次日,几个政府部门的官员之所以齐集碧海云天小区与业主对话,便是前一天半途而废的维权行动直接推动的结果,这也得到了有关政府部门的证实。

6月25日中午,本报记者赶到碧海云天小区时,在镌刻着“自然怀抱中、海天一色处”的南门内侧,数十名业主正围着刚刚赶到的某部门官员发泄着心中的不满:“我们根本不在乎医院建成后对我们房产造成的几万、十几万元损失,这里很多人都有两套房产,大不了我们搬离这里。但如果红树林被毁、华侨城景区被毁,你们这些决策者就是深圳的千古罪人!”“你看,右边有一个内湖,上边有个小岛;前边左侧还有个内湖。很多鸟都喜欢在它们与红树林之间飞来飞去,冬季鸟类最多的时候,整个小岛都会被它们覆盖住,不过现在鸟儿的数量与往年这个时候比起来却少了很多。”一位业主边走边向记者介绍。而就在刚刚走出的小区南门正对面,隔着双向六车道的白石路,便是深圳湾填海区16号地块。

尽管在警方的眼中,业主们连续两天的行为都有些越界,但在张先生看来,全体业主还是严守底线的。“近几年深圳连续发生的丰泽湖、鼎太风华等小区业主维权堵路事件我们都听说过,我们认为通过这种方式表达诉求的确有些过激。在我们采取行动之前,我们认为行动只是类似自驾游、环保宣传性质,因此就没有到公安机关申请。不过,我们的底线就是不危害社会公共秩序,严格在法律法规的框架内进行。”他说。

根据张先生的说法,长期关注深圳业主维权现象的深圳大学当代中国政治研究所副教授邹树彬判断:“深圳业主正在变得聪明起来。”他进一步解释说,深圳历经数年此起彼伏的业主维权运动,业主表达利益诉求的策略及价值符号均在发生变化。“早期的维权,只是单纯从自身的利益(例如房产利益)出发。但通过碧海云天业主的表现,则表明他们正在越来越多地开始寻求一种社会公义。很多人已经意识到,如果仅从自身角度出发,不顾公众利益,是得不到公众支持的。因此,他们走出小区进行环保宣传,这实际上就是通过打‘公益牌’来维护自身的权益。”


蓝皮书,充分的信息披露

政府也意识到要认真考虑所提供的公共产品是否满足了公共需求的偏好

不但业主们的维权行动正在变得“聪明”起来,自滨海医院建设项目听证会筹备以来,政府在信息公开、加强沟通方面也采取了更加主动、积极的应对策略。

6月21日上午,也就是听证会通告发布一周后,部分中央、省、市新闻媒体主要负责人来到市府二办主楼653会议室,参加了一次由深圳市委宣传部主动召集的新闻通气会。会上,不但此次听证机构的两个组成单位———深圳市重大项目协调领导小组、深圳市人民政府法律顾问室均派员到场,围绕滨海医院项目及听证会相关情况,发改、规划、卫生、环保几部门相关负责人也进行了全面的介绍。“前段时间的西部通道建设走到关键阶段时,遇到了与市民沟通不够的问题,导致工程推进遇到了很大阻力。它给我们提供了一个案例,就是在现今社会发展和新闻越来越开放的环境下,政府的任何重大举措都要考虑与市民及媒体的沟通问题。”深圳市委宣传部一位负责人开诚布公地说,“在此类问题上,事前民主的过程越充分,集中的过程便越顺利。如果我们在舆论引导方面仍采取‘捂’和‘盖’的方式,那么工程推进还会遇到绕不过去的坎。”

在会上,新闻单位拿到了一份厚达73页的“蓝皮书”———《深圳市滨海医院建设项目听证会公示信息》。来自深圳市人民政府法律顾问室的律师林坚告诉与会媒体,如此充分的听证信息披露在全国都是一个创举。“大家拿到的公示信息是此次滨海医院听证会一个非常有特色的东西。听证就是要听取公众意见,要听别人包括反对的意见,但首先要让别人知道我们自己要表达什么。所以我们把项目的相关信息充分告诉公众。不仅通过纸质的方式印制了500套发放,而且在网上也提供了电子版下载。我们希望这种做法今后还会坚持下去,以保证行政成本降至更低。”

事后,碧海云天小区的听证代表也告诉本报记者,早在他们报名参加听证时,也在政府的办事窗口拿到了这本“蓝皮书”。目前,持反对意见的听证代表们也正在根据“蓝皮书”的内容,紧锣密鼓地咨询有关专家、律师,以达到在听证会上充分阐述其观点的目的。

这本“蓝皮书”共分为项目可行性研究报告、项目规划情况说明、项目环境影响评价三部分。在“项目环境影响评价”的结论部分,从满足全市医疗服务机构布局与数量目的出发,将滨海医院定位为非营利性的不设置传染病科和传染病房的综合医院。并认为“落实本报告书中提出的各项污染防治措施,污水处理达标和严格消毒后排入城市下水道,医院内部严格执行消毒措施,并设置一定的卫生防护距离和绿化隔离带;医疗废物分类收集,按照深圳市有关要求进行暂存、转运。从环境保护的角度,本项目建设是可行的。”

对碧海云天小区业主最关心的医院对红树林及鸟类的影响,“蓝皮书”中也有说法:“本评价从水污染、大气污染、噪声污染、对鸟类迁徙的影响四个方面进行了分析,认为项目建设对福田红树林保护区和海滨生态公园水、环境空气、声环境影响不大,不会影响候鸟的正常迁徙。”

“考虑到对碧海云天小区的影响,我们还做出了一个改动,即把原拟建在靠近小区的医院门诊楼、住院部调至了远离小区的南侧。医院建成后,靠近小区的只是办公楼和医护人员公寓。”深圳市发改局一位负责人向媒体解释说。另外,考虑到对小区景观及鸟类飞行的影响,医院内最高建筑只有32米。

虽然并不赞同“蓝皮书”环评报告中的许多观点,碧海云天的听证代表张先生还是认为:“不管它是否仅仅是一种姿态,传达出的都是‘进步’的信息。”他表示,在今天下午举行的听证会上,他将首先肯定这一点。“这种进步是近几年来一场接一场维权事件推动的结果。”邹树彬分析,多年来,政府的行为逻辑一直遵循的都是“父爱主义”与“慈善政府”,自认为只要提供公共产品公众就必须接受。这种行为逻辑仅仅是一种单方面、不顾利益相关者的意志表达。“现在政府也意识到了,它所提供的公共产品、公共政策,必须考虑利益相关者的反应,也要认真考虑所提供的公共产品是否满足了公共需求的偏好。我个人感觉,目前深圳的业主、政府双方都在过去各自过分强调本位利益的基础上有所妥协,从而寻求一种平衡。”他说,如何解决好这种私权与公权的碰撞,将是深圳未来市场经济法治建设的一个重要课题。

选择潜规则还是显规则

人们之所以喜欢选择通过“潜规则”解决问题,是因为“显规则”渠道不畅,“潜规则”又往往让人们看到了成功的案例“其实这个项目现在只是处于立项阶段,我们也只是提出了规划选址建议,举行听证会便是立项的一个重要环节,尚未最终确定,这些业主的反对意见完全可以拿到听证会上去表达。”深圳市规划局副局长许重光便是6月26日当天与小区业主沟通的规划局代表,虽然他并不认同小区业主在听证会前的表达方式,不过他还是向记者表示,那天去到小区还是很有收获的,“因为我听到了比以前更多的优化这个规划选址的建设性意见。对城市规划来说,我们要考虑全市的需要,考虑一个整体的、长远的需要。而且,做城市规划一定要听取各方意见,我个人认为,搞规划的人经不起批评就不要搞规划。”

当天的经历还给许重光留下了一个感受,“沟通和对话一定要有良好的秩序和规则。”他回忆,几个政府部门的官员初到小区时,面对乱哄哄的局面,一时难以沟通。后经过一番组织,这次对话沟通得以顺利进行。

但为何听证会举行在即,业主还要组织“环保宣传活动”,从而希望引起政府与社会的关注?在滨海医院听证事件中,这是一个无法回避的问题。“一年前,我们通过部分公务员业主获知了医院选址的有关消息后,曾经多次向政府各有关部门表达过意见。但除了一些简单的答复外,一直没有引起重视。”张先生告诉记者,2004年上半年,小区业主曾先后采取过网上发帖、组织10人向市政府递交公开信、网上咨询原深圳市规划与国土资源局等方式表达过反对意见。除了原深圳市规划与国土资源局有简单的回复外,其他渠道均无回音。“其实,我们之所以组织这两次公开维权行动,最大的原因就在于对此次听证会能否奏效没有太大信心。这几年,深圳的听证会也搞了不少,但要么听而不证,要么再无下文。”

张先生还说,根据小区业主自发组织的调查,小区内有95%的业主都反对滨海医院选址于此,但政府的“蓝皮书”中显示的却是相反调查结果。“在这种情况下,谁的数据才是最真实的?听证制度如何保证充分发挥作用,这都是值得探讨的问题。”也正因如此,小区业主才倾向于选择其他表达方式扩大反对声音。“这些年来,全国各地业主维权之所以倾向于采取堵路、闹事等方式表达意见,利益诉求表达机制不够健全、遵循正常渠道表达成本过高是重要原因。具体到听证制度上,虽然听证的结果应该作为制订政策的重要依据,但政府组织的很多听证往往在最后这个环节没有注意,甚至故意忽视,自然便会导致人们对其的态度由早期的寄予厚望转为不信任。”邹树彬说。

一位有过多年维权经历的深圳某小区业委会主任将业主利益诉求的表达方式概括为遵循“显规则”与“潜规则”两类。通过正常渠道反映情况,表达意见可以理解为遵循“显规则”;采取堵路、闹事等极端方式寻求问题的解决之道,“大闹大解决,小闹小解决”的社会心理遵循的则是“潜规则”。其实,无论是代表公共利益的政府,还是代表局部利益的业主一方,都希望遵循“显规则”行事,因为有规矩才成方圆。人们之所以喜欢选择通过“潜规则”渠道解决问题,便是因为“显规则”渠道不畅,“潜规则”渠道又往往让人们看到了成功的案例。

他也提出,诸多的迹象都表明深圳的业主维权运动正经历一个由最初遵循“显规则”到倾向“潜规则”,再到最终加强“显规则”渠道建设的轨迹,也暗合整个社会的民主、法治进程。

政府之务:完善博弈机制

无论是公共产品的提供、还是公共政策的制订,均是不同利益集团不断博弈的结果,好的公共政策能使各种利益获得最大程度的平衡业主维权意识蓬勃兴起,政府也意识到必须依靠法治来抑制行政权力对私权的干预。深圳法律顾问室律师林坚还透露说:“我们法律顾问室与深圳市法制办实际上是两块牌子,一套人马。在这次听证会一系列探索的基础上,我们还制订了一部《深圳市行政听证统一规定(草案)》。目前草案还没有正式报批,其核心意图便是为深圳今后所有行政领域的听证活动提供一个统一的、可操作的规范。”“这也是一种进步。”多位政治学者和维权业主接受本报记者采访时指出,无论是公共产品的提供、还是公共政策的制订,均是不同利益集团不断博弈的结果,好的公共政策能使各种利益获得最大程度的平衡,而政府的当务之急便是完善实现这种平衡的博弈机制,这部草案便让人看到了更大的希望。

多年的城市规划工作经历也促使许重光在不断反思。“过去,我们的规划过多沉缅于纯技术层面,没有想到每个人的喜好是不一样的。但最好的往往未必是最可行的,所以我们现在不断在规划工作中强化法治意识,这就一定要综合各方面意见才能做出最终的规划决策。但目前的法律法规体系已经滞后于公众越来越高的要求,逐步健全还需要一个过程。”

许重光认为,“规划的理念、机制必须不断顺应时代发展的潮流进行修正,无论从深圳还是全国来看,法治化进程的不断加快趋势是非常明显的。”他判断,未来随着法律法规的逐步健全,以及利益争端解决机制的全面完善,规划工作也将越来越难。“难就难在协调,需要时间来平衡各方利益关系,但我们的城市发展建设往往又等不得这样漫长的过程。因此,如何在公平与效率之间求得平衡,将成为未来城市规划的又一个矛盾焦点。”多年来,深圳的城市建设、城市管理诸多体系均借鉴香港经验建立。记者了解到,早在14年前,香港便成立了一个独立的城市规划争端裁决机构———城市规划上诉委员会。这个委员会既不隶属于城市规划委员会(香港城市规划法定决策机构),也不隶属于政府部门的独立法定组织,当任何人对城市规划委员会否决其规划申请或对申请附加条件不满时,都可以向城市规划上诉委员会提出上诉,由上诉委员会对城市规划委员会的决定做出最后裁决。这种机制深圳未来有没有可能借鉴?“完全有可能。”深圳本地一位规划专家认为。

■滨海医院选址大事记

●2004年4月,深圳市委、市政府根据省有关通知,出台了《关于贯彻落实广东省委省政府“十项民心工程”的实施意见》,推出了8项34条举措,其中将包括滨海医院在内的一批公共卫生重大项目建设纳入了“民心工程”。

●2004年8月6日,市政府召开三届128次常务会议,会议要求有关部门抓紧推进滨海医院的建设进程。

●2004年12月,深圳市发改局批准滨海医院前期立项,深圳市规划局随即展开拟建医院的规划选址分析。目前,该项工作处于规划选址前期研究阶段。

●2005年6月14日,深圳市重大项目协调领导小组办公室、深圳市人民政府法律顾问室在媒体上发布《关于举行滨海医院建设项目听证会的通告》,通告公布了滨海医院选址在深圳湾填海区16号地块的消息,邀请市民报名听证,并将听证会时间确定在6月30日。

艾媚 本文来源:南方都市报 责任编辑:王晓易_NE0011
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